移民搬迁商洛实现小康的基础工程

　　2011年启动实施的陕南避灾移民搬迁工程，因其搬迁规模远超三峡移民总量、堪称新中国历史上“搬迁之最”。商洛市实施搬迁三年多来，已累计让20余万山区群众走出大山、开启新生活。

　　山阳县高坝镇陕南移民搬迁集中安置点,安置点后方蓝色彩钢建筑为配套建设的食用菌产业园。

　　移民搬迁使丹凤竹林关城镇规模迅速扩大,江北移民新区全面建成后，该镇城镇人口将新增1.5万人。

　　2011年启动实施的陕南避灾移民搬迁工程，因其搬迁规模远超三峡移民总量、堪称新中国历史上“搬迁之最”。商洛市实施搬迁三年多来，已累计让20余万山区群众走出大山、开启新生活。但因此项工作属创新举措，无前车之鉴，在实施过程中也逐渐暴露出了资金紧缺、用地困难、就业狭窄等实际困难和问题，成为各地必须面对和攻破的瓶颈制约。

　　商洛市地处秦岭腹地，贫困人口多、立地条件差是一大特点。按新的扶贫标准线核定，目前仍有贫困人口18.47万户64.17万人，贫困村916个，至今还有大部分人生活在距离公路5公里以上的深山区，长期处于贫困的边缘线。同时，商洛又是我省山洪和地质灾害最主要的群发区和危害地带，地质灾害易发区占到总面积的50%以上，每年都会造成一定的财产损失乃至人员伤亡。以2010年为例，商洛连续遭受7次局部暴雨灾害，共造成7县区212个镇办1668个村31万户132万人重复受灾，因灾死亡31人、失踪63人，直接经济损失高达34.5亿元。特别是丹凤县“723”特大暴雨洪涝灾害，泥石流瞬间将竹林关镇数条街道埋没，顿时房倒人亡，让我们感叹“自然灾害面前生命脆弱”的同时，也不禁为长期遭受泥石流和地质灾害威胁的深山区群众的生存安全所揪心。

　　为从根本上解决深山区群众频繁遭受自然灾害威胁、生存条件恶劣难以脱贫的现实问题，帮助他们彻底挖掉“穷根”，省委、省政府2011年启动实施了移民搬迁工程，计划用10年时间，投资愈千亿元，将陕南三市28个县区居住在高寒边远山区的60万户240万贫困群众，搬迁安置到生存条件较好的平川河谷地带。其中，商洛市搬迁18.4万户72.6万人，分别占到总数的24%和29%。

　　截至2013年底，商洛市累计完成投资92.26亿元，搬迁群众5.3万户20.4万人，其中3.12万户11.88万人搬入城镇，使全市城镇化率提高了4.3个百分点，地质灾害和洪涝灾害伤亡率下降了80%和70%。从这个意义上讲，移民搬迁实现了山区群众祖辈几代走出大山的梦想，带动了农业产业结构调整和农村劳动力转移，更带来了农民收入的大幅度提高，生存环境和生活水平明显改善。“搬迁搬出新天地，移民移出好日子。”这些贴在安置房门前的春联，不仅道出了广大移民的共同心声，而且预示着这一惠及千秋的民心工程必将载入史册！

　　县级财政筹款压力大。移民搬迁项目实施周期长，安置需要大量的资金投入，财政补助标准虽说比起以往有所提高，但山区搬迁群众普遍贫困，有限的搬迁补助和农民的积累，与搬迁实际所需费用存在一定的差距。十年计划搬迁72.6万人，总投资335.5亿元，其中安置房投资198亿元，省市县财政共需承担117亿元，按市、县区资金配套新定比例“2：8”计算，县区财政共需配套46.8亿元。商洛属集中连片特困地区，自身财力十分有限，主要依靠省级财政的直接投入和转移支付，长期落实配套资金有一定的困难。加之近年来需要市县区配套资金的项目增多，地方财政压力本身很大，而要全面完成移民搬迁任务，仅县区每年就需配套4亿多元。今后，随着物价、工价的上涨，建设成本不断增加，资金压力还会越来越大。

　　移民户自筹资金负担重。从补助政策来看，2014年6月，省上出台的《关于进一步加强和规范陕南地区移民搬迁工作的意见》规定，分散安置继续按3万元/户标准补助，集中安置由原来的“政府兜底”(即搬迁户按面积负担一定资金，其余由财政补贴)，调整为“移民兜底”(即政府按4.5万元/户标准补助，其余由搬迁户负担)，另外危困户和特困户每户增加补助1万元，4层以上楼房化安置户每户增加补助5000元。以常用的100㎡户型为例，按目前1400元/㎡造价计算，共需建房资金14万元，除去政府最高补助6万元，搬迁户至少需自筹8万元。今年7月，商洛市移民办针对2万户移民对象开展的一项问卷调查显示，目前约有三分之一移民无力负担自筹款，8万元已经成为他们“搬”与“不搬”的一道坎。从搬迁对象来看，移民搬迁实施三年多来，经济状况较好的目前大部分已经搬迁，无劳动能力、无家庭积累、无安全住房的“三无户”和特困户需政府通过无偿安置途径解决，而介于这两者之间的人数较多且经济条件较差，将成为今后搬迁工作的重点和难点。

　　安置建房用地紧缺。商洛市计划搬迁72.6万人，超过全市总人口的四分之一，共需用地12.8万亩，其中建房用地4.5万亩。集中安置地通常要选择在较为开阔的地带，而商洛地处山区，平地资源本身就较少，移民安置用地矛盾突出，集中安置率和移民生活达标更难上加难。随着近年来经济社会发展速度明显加快，市县发展产业的积极性提高，土地供需矛盾日趋突出，移民建房安置空间有限。加上建设用地审批严格，周期过长，落实移民建设用地压力增大。省上要求设区市的集中安置率应达到90%，对商洛而言，今后几年集中安置点选址将更显困难。

　　安置点农业用地极为紧缺。移民从山里搬到川里后，安置住房已经占用了大量平地。如果原来的承包地退耕还林或者因为距离迁入地较远不便耕种，迁入地的农民又不愿将自己的承包地无偿调剂给新搬迁的移民户，这样就会导致以种植业为生的那部分移民，因为失去赖以生存的土地而使基本生活得不到保障。移民搬迁带来的一个负面影响就是土地资源的约束，或土地数量的减少，或土地质量的下降，其中许多返迁移民成为种粮无地、就业无岗、低保无份的“三无”人员，而调整非移民耕地又必然产生移民与非移民之间争夺土地而产生的社会矛盾。据不完全统计，目前商洛有近四成的移民对失去土地后的生活顾虑重重。

　　农户建新不拆旧影响土地占补平衡。2011年以来，商洛市共实施移民建房3.7万户，2013年底的调查结果显示，搬迁入住率不足一半；即使已入住的2.25万户中，家庭成员全部迁走的不到60%，大部分家庭中老年人仍然留守在居住地。主要原因是：⑴村内或镇内搬迁的搬迁户仍以耕种承包农地和林地为生计，原住房被用作临时住所和仓储，短期内退宅复垦可能性不大；⑵一些搬迁户在申请移民搬迁时，进行了家庭兄弟、父子分家，将一户变为几户，尚未搬迁户仍在原房居住，已经无法退耕复垦；⑶许多搬迁户原房屋与兄弟、邻居房屋共墙相连，很难拆除退宅；⑷不少搬迁户考虑到拆迁费用问题，不愿增加投入拆除房屋。这样建房不入住、搬少不搬老、建新不拆旧，导致一户占两宅，造成土地资源极大浪费，不仅影响了土地占补平衡政策的落实，也影响了承包地和林地的流转经营。

　　农地和林地流转缓慢制约农村改革。目前，商洛90%以上的搬迁户还在耕种土地或经营林地，近10%搬迁户的土地由亲朋无偿代耕或撂荒，承包农地和林地流转没有实质性进展。这主要源于三个方面因素：其一，移民搬迁户多数为分散户，分散户的土地也是插花分散，土地难以流转；其二，移民搬迁对象多数分布在大山深处，土地质量和基础设施条件较差，开发升值有限，影响了土地流转；其三，绝大多数搬迁户没有固定就业岗位，对土地依赖性很强，延缓了土地流转。

　　地方经济发展滞后，吸纳就业能力较低。移民户搬迁前，有土地作为基本生活保障，吃饭不成问题，起码是“保饭碗”；搬迁后，变成了与迁入地农民、城镇市民、其他移民“争饭碗”。具体到商洛，由于7县区均属国家扶贫开发工作重点县区，经济基础薄弱，产业项目较少，无法提供足够的就业岗位，“稳得住、能致富”将是今后移民搬迁工作的难中之难。由于搬迁时间紧、任务重，镇办政府目前考虑较多的是如何“搬得出”，移民户拓宽增收渠道多数自寻门路，受自然条件制约较多。现实生活中，一些移民或因外迁失地后就业无门，生活质量下降，或因穷家难舍、故土难离的思想，不久又返回原居住地。实践启示我们，安居只是基础，乐业才是保障，移民如果找不到新的就业门路，就不会安心离开原居住地。

　　移民文化水平不高，致富能力较弱。移民搬迁对象大多居住在深山区，经济条件较差，能读到大学的寥寥无几，文化水平偏低，掌握不了必要的农业实用技术，自我发展能力较弱。前文所提问卷调查结果显示，在搬迁动机和原因选择上，近三分之一的移民对象选择了“考虑子女教育”，这也从一个侧面印证了教育欠缺对山区群众世代贫困打下的烙印之深。

　　解决前期费用，减轻地方财政压力。资金紧缺是商洛移民搬迁的第一个“拦路虎”。为此，建议省上对移民集中安置建房补偿费、地面附着物拆迁补偿费、土地回填整理费、工程手续费等费用的来源渠道予以明确。同时，探索把小配套费用从省市县建房补助资金中剔除，从根本上缓解市县财政配套压力。

　　规范资金管理，确保安全运行和有效使用。建议效仿南水北调丹江口库区移民实行搬迁资金稽查制度的做法，尽快修订完善陕南移民搬迁资金管理办法，将涉及移民搬迁的所有资金一律实行专户储存、专人管理、专款专用，报账制核算。具体而言，基础设施建设实行按进度分批报账，即项目开工报告审批后，拨付项目实施单位一定的启动资金，然后按工程建设进度进行报账，工程竣工验收、交付使用后，据实清算并拨清剩余建设资金。建房补助资金发放实行分类施策，对于统规统建的搬迁户，国家补助不直接发放给个人，搬迁户交纳个人承担部分的建房资金，工程通过县区竣工验收后，建房补助资金直接打入施工单位账户，并由搬迁户在兑付资金表中签字确认；对于分散安置的搬迁户，采取“一折通”的办法，将补助资金直接兑付给搬迁户。

　　完善贫困户和老年人搬迁帮扶措施，降低搬迁成本。占移民总量三成以上的贫困户和老年人无力承担搬迁成本，仍然是移民搬迁工作的难点。为此，建议相关部门按照贫困户的实际和特点，制定不同的帮扶政策措施，一是以出租安置房的形式，采取先租房搬迁再逐步付款购房定居；二是加大扶持力度，提高搬迁户贷款额度，延长还款期限；三是筹集门面房出售资金，通过政府回购、市场化拍卖等形式筹措资金，用于补贴经济条件较差的移民户；四是利用整合撤并镇办、学校以及其他闲置国有房屋场所，经修缮改造后直接分配给危困户和特困户，实行交钥匙工程，长久解决困难群众搬迁住房问题。同时，各县区移民办和各镇办应严格控制移民搬迁房屋建安成本和价格，严把“建房面积、建房成本、群众出资”三道“红线”，严格按政策兑现建房补助，尽最大可能让群众少出钱、迁新居。

　　鼓励集中安置、上楼安置和跨区搬迁，缓解土地承载能力不足问题。商洛山地多平地少，尤其是适宜较大规模集中安置的大块平地不多，特别是柞水、镇安、山阳三个县更少。鉴于此，建议采取三种办法：一是鼓励集中安置和上楼安置。坚持“三为主”原则，集中力量建大点，不断扩大集中安置，逐步取消分散安置，大力实施上楼安置，切实提高土地利用率，最大限度地避免小而散、复制落后农村现象的发生。二是集约利用闲置土地。探索建立土地银行，收储和经营闲置土地，加大造地工作力度，不断扩大增量土地，实现土地占补平衡。三是探索实施跨区搬迁。制定出台外迁政策，允许市内跨县区安置，鼓励有意愿、有能力、有条件的搬迁对象，采取投亲靠友的办法，通过举家搬迁，走出县区、走进市区。对于这部分愿意出去也能够出去的群众，当地政府不一定非要给他建房，可以把建房补助款补给迁入地。

　　妥善解决退宅复垦问题，促进土地占补平衡。12月9日，省政府召开的陕南地区移民搬迁领导小组会提出，今后无论是分散安置还是集中安置，均要严格落实“一户一宅”制度。为此，建议采取以证换证、拆旧补偿、限期自弃三种办法：“以证换证”即加快搬迁户新居宅基证和房权证办证步伐，实行用迁出地宅基证换取迁入地宅基证和房权证，促进搬迁户住新拆旧；“拆旧补偿”即按照每户5000-10000元的标准，通过从土地增减挂钩新增收益中安排一定资金，设立移民搬迁拆旧奖励专项资金，用于搬迁户拆房退宅以奖代补，激励搬迁户拆房退宅；“限期自弃”即允许搬迁户原宅继续保留，过渡3年后，过渡期满责成自行放弃。

　　加快土地流转，推进农业规模化、产业化经营。建议着重抓好三个方面工作：第一，发展经营业主。建立搬迁户承包农地林地流转服务平台，制定更加优惠政策，创造更加优越环境，提供更加可行项目，吸引客商、龙头企业、合作组织、农业大户，通过建设农业园区、家庭农场、产业基地、生态观光园等，承接和开发流转土地，促进土地规模经营。第二，推行连片流转。对于整体搬迁的，划定避灾搬迁流域和扶贫搬迁区域，实行避灾流域和扶贫区域整体搬迁、整体退宅，连片流转、连片开发。第三，异地充分就业。通过以强化迁入地产业配置带动移民就业、扩大最低生活保障覆盖面等措施，解决搬迁对象的充分就业和稳定就业，间接有效地促进土地流转。

　　开展技能培训和信贷支持，增强移民自我发展能力。用足用活现有职业教育扶持政策，有效整合人社、教育、扶贫等部门资源，加强搬迁户就业培训和创业指导，使搬迁群众每户至少有1人掌握一门实用技术，至少有1名劳动力就业。充分利用商洛职业技术学院等平台，对移民适龄人群开展3-5年全日制免考免费职业学历教育，提高移民的文化水平和谋生能力。与此同时，一方面，探索设立移民转移就业专项基金，为在城镇和园区集中安置的搬迁群众转移就业提供贷款贴息；另一方面，积极协调金融机构做好搬迁户信用等级评定和贷款信用等级证发放，为移民提供创业信贷支持。

　　拓宽移民就业安置渠道，建立稳定收入来源。近百万移民安稳致富，产业发展至关重要。在实施过程中，应注意把迁入地产业发展规划、搬迁户就业规划和搬迁总体规划同步修编、同步实施，围绕现代工业园区、特色农业园区、新型农村社区、精品旅游景区布局集中安置点，增加移民就业，达到开办企业解决移民就业、依靠移民解决企业用工“互补双赢”的目的。研究制定相关优惠政策，对移民搬迁集中安置点逐点规划配套产业，重视培植加工、商贸、运输、旅游等“无土产业”，通过移民产业发展，推动搬迁地的农业资源向工商资本转化、传统农业向现代农业转化、传统农民向市民或产业工人转化。在这方面，镇安、山阳两县的做法值得借鉴，如镇安云镇花园移民社区，在启建之初就同步规划建设仿古商业一条街和中小企业孵化园，计划安置5000户移民就业；又如山阳高坝店镇在安置点附近配建移民搬迁产业园区，仅食用菌香菇加工厂一家就可解决200余名移民就业。与此同时，建议效仿丹凤竹林关镇江北移民小区规范社区物业管理的做法，注重移民后续管理，探索由县区政府牵头组建移民搬迁物业服务总公司，并在镇办成立相应的物业分支机构，统一为集中区移民户提供物业服务，起步阶段由财政适当补贴，后期实现市场化经营，形成“政府搭台、市场运作、移民参与”的管理体制，让移民户切实感受和适应、融入城市(镇)生活，加快农民变市民步伐，开启移民富足安康的新生活。