“十三五”易地扶贫搬迁政策解读

　　易地扶贫搬迁是我国扶贫政策的重要组成部分，旨在对居住“一方水土养不活一方人”地区的农村贫困人口实施易地搬迁安置，从根本改善其生存和发展环境，实现脱贫致富。我省从2001年开始对居住在自然条件严酷、基础设施落后的深山区、林缘区和地质灾害频发区的和就地脱贫难度大、成本高的贫困群众实施易地扶贫搬迁。通过易地扶贫搬迁，安置区群众生产生活条件明显改善，后续产业发展各具特色，迁出区生态得到有效恢复，搬迁群众基本实现了“搬得出、稳得住、能发展、可致富”的预期目标，走出了一条具有甘肃特色的易地扶贫搬迁之路。实践证明，易地扶贫搬迁符合甘肃实际，是我省实施的最有效的扶贫举措之一，深受贫困群众的响应和拥护。自2001年国家开始实施易地扶贫搬迁工程以来，我省易地扶贫搬迁工作大体可分为两个阶段：第一阶段：2001年至2015年试点和全面铺开阶段。2001年，甘肃被国家发展改革委列为易地扶贫搬迁试点省份之一，开始在武威、庆阳、平凉等市开展易地扶贫搬迁试点，对居住在“一方水土养活不了一方人”地区的农村人口实施易地扶贫搬迁；2004年以来，开始在13个市州及所属贫困县区全面实施易地扶贫搬迁工程，人均补助标准从3000元左右逐步增加到6000元；2013年以来，省委、省政府把易地扶贫搬迁作为贫困群众脱贫致富的重要抓手，制定了《甘肃省易地扶贫搬迁实施规划(2013-2018年)》和《精准扶贫易地搬迁支持计划实施方案》，加快易地扶贫搬迁实施步伐。同时，加大省级财政配套力度，每年统筹6亿元用于易地扶贫搬迁项目建设，在国家补助的基础上，人均再安排省级补助资金2000元，将补助标准从人均6000元提高到了8000元。据统计，2001年至2015年，全省累计搬迁贫困群众22.4万户111.6万人。第二阶段：“十三五”新一轮易地扶贫搬迁实施阶段。党的十八大以来，习总书记、李克强总理等中央领导同志高度重视易地扶贫搬迁工作，将其作为新时期一项重要的扶贫政策措施，多次作出重要指示批示。2015年11月，国家发展改革委、国务院扶贫办、财政部、国土资源部、人民银行等五部委联合印发《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，对“十三五”时期易地扶贫搬迁工作作了具体安排部署，方案明确提出:“十三五”易地扶贫搬迁对象主要是生存环境差、不具备基本发展条件，以及生态环境脆弱、限制或禁止开发地区的农村建档立卡贫困人口，“十三五”期间力争完成1000万人口搬迁任务，到2020年，搬迁对象生产生活条件明显改善，享有便利可及的基本公共服务，收入水平明显提升，迁出区生态环境有效改善，与全国人民一道同步进入全面小康社会。为将中央决策部署转化为具体行动方案,有序推进全省易地扶贫搬迁工作，2016年省发展改革委结合我省实际，报请省政府印发《关于加快推进“十三五”时期易地扶贫搬迁工作的意见》、《甘肃省“十三五”易地扶贫搬迁规划》等“1+4”工作方案，提出力争3年完成50万建档立卡贫困人口搬迁任务，标志着新一轮易地扶贫搬迁工作全面启动。截至今年5月底，全省“十三五”期间50万建档立卡贫困人口易地扶贫搬迁任务和投资计划全部下达，已建成住房6.2万套，搬迁入住20.9万人。（一）2016年易地扶贫搬迁工程。2016年，省上下达11个市州69个县市区建档立卡贫困群众易地扶贫搬迁任务16.1万人，安排搬迁资金93.43亿元，新建安置住房3.77万套。截至2018年5月底，建成住房3.54万套，搬迁入住14.1万人。3.35万户签订旧房拆除协议，已拆除旧房4371套，旧宅基地复垦及生态恢复1365亩。积极开展产业和就业扶持，发展特色农林业扶持5.7万人，发展劳务经济输转2.5万人，发展现代服务业0.85万人，资产收益扶贫0.95万人，社会兜底保障0.5万人。（二）2017年易地扶贫搬迁工程。2017年，省上下达12个市州65个县市区建档立卡贫困群众易地扶贫搬迁任务18万人（比国家下达任务多2万人），安排搬迁资金104.02亿元，新建安置住房4.13万套。截至2018年5月底，建成住房2.49万套，搬迁入住6.6万人。3.58万户签订旧房拆除协议，已拆除旧房2791套，旧宅基地复垦及生态恢复447亩。积极开展产业和就业扶持，发展特色农林业扶持3.58万人，发展劳务经济输转2.2万人，发展现代服务业0.51万人，资产收益扶贫1.3万人，社会兜底保障0.63万人。（三）2018年易地扶贫搬迁工程。按照五年搬迁任务三年全部下达的要求，2018年我委下达11个市州55个县区建档立卡贫困人口易地扶贫搬迁任务15.9万人，计划安排资金92亿元（至此，“十三五”期间50万建档卡立卡贫困人口搬迁任务已全部下达完毕）。截至2018年5月底，开工建设367个集中安置点，已建成住房0.2万套，搬迁入住0.2万人。“十三五”时期，我省易地扶贫搬迁对象主要是居住在深山、高寒、荒漠化、地方病多发等生存环境差、不具备基本发展条件，以及生态环境脆弱、限制或禁止开发地区的50万农村建档立卡贫困人口。为确保搬迁对象精准，按照国家要求，实施易地扶贫搬迁的建档立卡贫困人口必须在全国扶贫开发信息系统中进行勾选。但在项目实施过程中，由于部分县区搬迁对象核定工作基础薄弱、部分群众搬迁意愿发生变化等原因，导致一些搬迁对象虽然是建档立卡贫困人口，但没有在全国扶贫开发信息系统中标注为易地搬迁脱贫对象。为此，我委会同扶贫部门先后开展了两次搬迁对象动态调整工作，并在全国扶贫开发信息系统中对动态调整后的搬迁对象进行了标识。另外，根据国家关于对“一方水土养不活一方人”的自然村，原则上实施整体搬迁的要求，将确需与建档立卡贫困人口同步搬迁的其他农村人口纳入搬迁规划。同步搬迁人口可与建档立卡贫困人口共享安置区基础设施和公共服务设施，但不能享受国家给建档立卡搬迁对象的建房政策，省上给予每人5000元建房补助。需要说明的是，同步搬迁的非建档立卡户不纳入国家和省上脱贫攻坚考核，目的是防止因同步搬迁人口规模过大而影响建档立卡贫困人口搬迁进度和脱贫效果。“十三五”易地扶贫搬迁工作重点要解决好搬迁对象住房安全和脱贫问题。考虑到建档立卡搬迁对象的特殊性，国家五部委印发的《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》明确提出，要坚持“量力而行、保障基本”的原则，建档立卡户人均住房面积不得超过25平方米，这既参考了全面建设小康社会统计监测指标体系中的农村居民家庭住房达标面积，又结合了贫困户实际。国家有关方面反复强调，易地扶贫搬迁一定要量力而行，合理确定标准，不能搞过了头，不能把脱贫和致富等同起来，现在政府帮助建设的是扶贫房，是保基本的安全房，不是小康房，更不是富裕房，面积不能太大，标准不能太高。具体执行中，不得变相扩大建设面积，也不得脱离实际提高建设标准，防止因搬迁而举债、因搬迁而难以脱贫。各地可统筹考虑水土资源条件、城镇化进程和搬迁对象意愿，采取集中安置与分散安置相结合的方式进行搬迁。集中安置主要包括行政村集中安置、建设移民新村集中安置、依托小城镇或工业园区集中安置、依托重大工程和国有农林场等建基地集中安置、依托乡村旅游区集中安置等5种方式；分散安置主要包括插花安置和投亲靠友安置2种方式。在选择安置区时，不允许就地就近安置，防止“村东头搬西头”、“屎窝挪尿窝”现象发生。安置区选择要尽量靠近城镇、中心镇、工业园区和旅游景区，提升集中安置比例，减少分散插花安置。同时，要避开地质灾害易发区、洪涝灾害威胁区、生态保护区和永久基本农田，确保安置区选址科学合理。我们提倡依托县城、中心镇集中安置，这样更有利于搬迁群众共享基础设施和公共服务，促进搬迁群众就近就地就业，使“挪穷窝”与“换穷业”有机结合。为确保“十三五”时期建档立卡贫困人口搬迁任务所需资金，国家在大幅增加中央预算内投资规模基础上，通过创新政策工具、拓展融资渠道等方式，进一步加强搬迁资金保障。资金渠道主要包括以下六个方面：一是中央预算内投资。中央预算内投资由国家发展改革委下达，全部用于50万建档立卡贫困人口住房建设，补助标准为藏区人均1万元（甘南州和天祝县），其他地区人均8000元。这部分资金属于财政性补助资金，不能作为各级易地扶贫搬迁融资平台的项目资本金和还款资金。二是专项建设基金。由国家开发银行和中国农业发展银行以资本金形式注入省易地扶贫搬迁投资公司，总规模为25亿元（人均5000元），由县级融资平台根据年度贫困人口搬迁规模向省易地扶贫搬迁投资公司申请使用，中央财政对专项建设基金给予90%的贴息。三是地方政府债券资金。这部分资金由省财政发行地方政府债券筹集，以项目资本金形式注入省易地扶贫搬迁投资公司，总规模为48.7亿元（人均9740元），由县级融资平台根据年度贫困人口搬迁规模向省易地扶贫搬迁投资公司申请使用。四是长期信贷资金。这部分资金通过政策性、开发性金融机构发行政策性金融债券筹集，总规模为175亿元（人均不超过3.5万元），由县级融资平台根据年度贫困人口搬迁规模向省易地扶贫搬迁投资公司申请使用。中央财政对贷款给予90%的贴息，省级财政对剩余的10%予以贴息。五是贫困户建房自筹资金。由建档立卡搬迁对象依据自身经济条件自筹，原则上人均不超过2500元，建档立卡群众建房自筹资金不是强制性要求，对于鳏寡孤独等特殊困难群体，可以不要求自筹。六是县级配套资金。用于安置区土地征用、项目管理、勘察设计等项目前期费用。2016年，经省政府批准，我省依托甘肃省扶贫开发和棚户区改造有限责任公司设立了甘肃省易地扶贫搬迁投资有限责任公司，作为全省易地扶贫搬迁项目省级融资平台，省财政厅根据省政府授权与省易地扶贫搬迁投资公司签订了政府购买服务协议。省易地扶贫搬迁公司承接25亿元专项建设基金和48.7亿元地方政府债券资金作为项目资本金，按照“统贷统还”的模式，统一向政策性开发性金融机构申请贷款，支持易地扶贫搬迁项目建设。相关县市区政府也组建了易地扶贫搬迁县级融资平台，通过市场化方式，从省级融资平台承接资本金和贷款，并按照年度搬迁任务和投资计划将资金用于项目建设。截至5月底，国家下达我省易地扶贫搬迁中央预算内投资40.7亿元，县级已实际支付27.45亿元，支付率为67.45%（2016及2017年项目支付率为93%）；省级融资平台已向县级下拨资金168.05亿元，其中地方政府债券48.7亿元，国开行长期低息贷款119.35亿元，县级已实际支付95.5亿元，资金支付率为56.8%。另外，由于48.7亿元地方政府债券资金于2015年底一次性注入省级融资平台，为避免资金滞留，在2016、2017年易地扶贫搬迁项目实施过程中，经请示省政府同意，暂未发行专项建设基金，其人均5000元的额度全部由地方政府债券资金置换使用。“十三五”易地扶贫搬迁资金渠道中，中央预算内投资由国家发展改革委分年度按照搬迁规模下达投资计划，我委收到投资计划后，在20个工作日内按程序和要求分解转下达，省财政厅根据我委下达的投资计划将资金分配到县级财政，县级根据项目实施方案拨付至搬迁群众或项目实施单位。专项建设基金、地方政府债券和长期低息贷款全部由省级融资平台统一承接和承贷，通过县级融资平台向省级融资平台申请使用。地方政府债券按照人均9740元分配到县，专项建设基金按照人均5000元分配到县，政策性、开发性银行贷款按人均3.5万元分配到县，省级下达的四类资金按标准分配后，甘南州和天祝县人均达到5.974万元，其他地区人均达到5.774万元。县市区在中央预算内投资基础上，区别统建、自建、购置商品房等，按照搬迁群众家庭人口数量分类制定建档立卡贫困人口住房补助标准，不得笼统按户平均进行补助。除中央预算内补助资金全部用建档立卡搬迁群众建房补助外，地方政府债券、专项建设基金和政策性开发性银行贷款由县市区统筹使用，既可用于建档立卡户住房建设，也可用于安置区基础设施和公共服务设施建设，节余资金还可用于建档立卡户后续产业发展。安置区土地征用和前期工作费用原则上由县级政府自筹解决，不得使用易地扶贫搬迁专项资金。2017年底，国家发展改革委印发《加大深度贫困地区支持力度推动解决区域性整体贫困行动方案（2018-2020年）》，提出在确保建档立卡搬迁户住房建设补助标准不降低、自筹标准不提高的前提下，涉及“三区三州”的县级政府（我省为甘南州、临夏州和天祝县）可统筹国家易地扶贫搬迁资金（中央预算内投资除外）等脱贫攻坚资金，用于支持边缘贫困户同步搬迁。同时，允许“三区三州”按照不超过工程项目国家下达资金总额2.5%的比例，列支安置区地质勘察、工程设计、招标投标、工程监理等前期工作费。今年6月20日，财政部、国家发展改革委、国务院扶贫办、自然资源部、人民银行联合印发《关于调整规范易地扶贫搬迁融资方式的通知》（财农〔2018〕46号），明确要求：截至2017年7月14日，各省尚未承贷、承接的银行贷款和专项建设基金，一律不再承贷和承接，全部调整为发行地方政府债券筹集；2017年7月14日后，各省已承贷、承接的银行贷款，专项建设基金及产生的贷款利息，要尽快偿还和支付原债权机构。目前，财政部已下达我省2018年项目17.9万（含2017年多安排的2万人）建档立卡贫困人口地方政府债券资金，按照人均3.5万元计算，共62.65亿元。我们将会同省财政厅、省级融资平台和国开行甘肃省分行，按照国家最新政策，在摸清底数的基础上，完善下一步资金保障政策，确保易地搬迁顺利实施。根据五部委《关于调整规范易地扶贫搬迁融资方式的通知》（财农〔2018〕46号），2017年7月14日前，我省已经承贷、承接的银行贷款，继续落实“统贷统还”，承接资金由市场化运作的省级投融资主体负责偿还，不纳入地方政府债务。按照中央办公厅、国务院办公厅《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》（厅字〔2017〕41号)、《国土资源部关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资发〔2017〕41号）和省委省政府《深度贫困地区脱贫攻坚实施方案》（甘办发〔2017〕68号）等文件精神，经省政府同意，省发展改革委会同省国土资源厅印发《甘肃省易地扶贫搬迁旧房拆除和宅基地复垦工作实施意见》。明确易地扶贫搬迁群众的旧房拆除、宅基地复垦全部纳入城乡建设用地增减挂钩项目范围；58个集中连片贫困县和17个插花型贫困县产生的增减挂钩节余建设用地指标，利用省公共资源交易平台在省域范围内进行交易；深度贫困地区增减挂钩节余指标可在东西部扶贫协作和对口支援框架内开展跨省交易；增减挂钩（含节余指标收益）产生的收益全额缴入国库，优先用于偿还易地扶贫搬迁省级融资平台承接资金。易地扶贫搬迁成不成功，既要看房子有没有盖起来，贫困户有没有搬进去，更要看搬迁后有没有产业支撑和就业保障，群众能不能脱贫。2016年，我委报请省政府印发《易地扶贫搬迁富民产业发展实施方案》，根据不同地区的产业特点，因地制宜支持搬迁群众发展富民产业。各县市区在工程建设过程中，针对搬迁群众逐户制定“一户一策”精准脱贫计划，努力实现“搬得出，稳得住，能发展，可致富”目标。一是对继续耕种原有土地、主要从事种养业的搬迁农户，探索实行“政府投资、集体所有、主体经营、带动农户”的生产经营模式。如安定区积极开展“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革，将后续产业发展资金投入当地效益好的龙头企业或合作社，有效解决了搬迁对象后续发展和增收问题。二是对利用国有农林场和新开垦土地作为安置用地，整乡大规模集中搬迁的群众，大力推进“龙头企业+专业合作组织+基地+农户”的新型农业经营体系，带动搬迁群众在产业链上增加收入。如古浪县依托黄花滩和生态绿洲小城镇安置区，整村整组搬迁南部山区贫困群众3.6万人，初步建立了产、供、销一体化经营模式，搬迁群众收入显著提高。三是对依托城区、中心镇、旅游景区和产业园区安置的农户，加大技能培训力度，重点扶持发展劳务、运输、餐饮等服务业解决就业问题。如民乐县按照产城融合发展的思路，采取“易地扶贫搬迁＋工业产业园区＋食用菌产业园区＋就业”的模式，为搬迁群众提供稳定就业门路。四是对依山就势改善条件的群众，通过实施退耕还林、加快发展特色林果业和区域性特色产品，拓宽增收渠道。如陇南市把互联网作为增加搬迁群众收入的重要载体，通过电子商务将优质农特产品与省内外市场有效对接，帮助搬迁群众拓展市场、提高收益。据统计，“十三五”以来已通过发展特色农林业增收10万人，发展劳务经济增收5.2万人，发展现代服务业增收1.5万人，资产收益增收2.7万人。今年5月8日至10日，我们组织部分搬迁任务重的市州、县市区赴陕西安康学习考察了“社区工厂”等后续产业先进做法，指导县区进一步拓宽后续产业发展工作思路。（一）加快项目建设进度。对于2018年因征地难、征地贵等原因没有开工的安置点，指导县区通过县级自筹、统筹整合使用涉农资金、土地兑换等方式尽快解决安置区建设用地，确保所有未开工安置点在7月中旬前全部开工建设；对于在建项目，在保证质量的前提下，加快住房和基础设施建设进度，及时进行竣工验收，组织群众搬迁入住；对于已经入住的，加快旧房拆除宅基地复垦，为土地增减挂钩政策落实打好基础。2016年项目要在8月底前全部入住；2017年项目要在年底前全部入住；2018年项目要在年底前完成住房主体工程，2019年底前全部搬迁入住。（二）持续开展问题整改。通过省级稽察、市州间交叉检查、现场推进会、现场督导等方式，对全省所有易地扶贫搬迁集中安置点继续开展拉网式巡查，做到安置点和搬迁农户100%全覆盖，其中省上督导覆盖20%的搬迁农户，市州督导覆盖30%的搬迁农户，剩余50%的搬迁农户由县区进行自查自纠，省上进行抽查。坚决守住对象精准的“界线”、住房面积的“标线”、搬迁举债的“红线”和融资平台承接资金不得由群众偿还的“底线”。（三）加强项目管理。严格落实项目法人责任制、招投标制、工程监理制、合同管理制和公示制要求，在集中安置点要设立公示牌，明确搬迁规模、建设内容、补助标准和时间要求，保障群众的知情权、参与权与监督权。对实施搬迁计划的建档立卡群众，要建立易地扶贫搬迁户一户一档资料，做到一户一册一档，确保信息完整、详实、准确。安置住房建成后，必须进行房屋质量验收，确保质量合格后再组织群众搬迁入住。建档立卡贫困人口已实际搬迁入住且达到《甘肃省贫困退出验收办法》（甘办发〔2016〕73号）规定的贫困人口退出标准，可认定为脱贫。要求有关市州、县区发展改革部门要切实加强与扶贫、住建等行业部门以及项目实施乡镇的沟通衔接，确保达到脱贫条件的建档立卡搬迁人口及时退出，做到搬迁一户、脱贫一户。（四）进一步加强后续扶持。一是精准对接传统特色产业。指导县区立足资源禀赋和区位优势，精准对接牛、羊、菜、果、薯、药等六大特色产业，引进一批龙头企业，打造一批把握市场需求准、经济效益好、带动作用大的种养车间、深加工车间、商贸物流车间，促进易地扶贫搬迁贫困群众就近就地就业。二是大力推广扶贫车间。指导县区制定优惠政策，从厂房提供、员工招聘、登记注册、企业融资、人员培训等方面，为扶贫车间发展创造良好环境。三是成立后续扶持发展公司。鼓励县级组建易地扶贫搬迁后续扶持发展公司，按照“政府主导、企业化管理、贫困户参与、公司保本微利”要求，以农村“三变”改革为抓手，充分整合利用各类产业发展资金，鼓励搬迁群众以土地、房屋等生产资料入股，建立“车间+村集体+贫困户”、“园区+企业+车间+贫困户”、“股份合作+保底分红”等利益联结机制，让群众有业可就，在增加工资性收入的同时，获得收益分红。同时，依托全国易地扶贫搬迁巡查信息系统，对搬迁群众后续扶持措施落实情况进行定期跟踪，实现动态管理。通过产业培育和就业扶持，2016年搬迁的16.1万建档立卡贫困人口今年年底前基本实现稳定脱贫；2017年搬迁的18万建档立卡贫困人口2019年年底前基本实现稳定脱贫；2018年搬迁的15.9万建档立卡贫困人口2020年6月底前全部实现稳定脱贫。

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