关于“同步推进非贫困村贫困户精准脱贫”的调
实施精准扶贫、打赢脱贫攻坚战，是“十三五”时期最为艰巨的任务，也是我党唯一立下军令状、限期必须完成的重大政治任务。2017年5月份以来，在何英平副主席的带领下，调研组围绕“同步推进非贫困村贫困户精准脱贫”课题开展调研。通过走访县、乡、村、组、户，掌握了大量真实数据，并重点探究了非贫困村贫困户在同步精准脱贫上存在的问题。现将有关情况报告如下：
近年来，市委市政府始终把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的重点、难点和着力点，以“三个确保”和“五个走在全省前列”为统领，不断加强顶层设计、创新扶贫举措，工作成效斐然。2016年我市被评为全省脱贫攻坚工作先进市，贫困人口识别准确率、贫困人口退出准确率、帮扶工作覆盖率均居全省第一。同时，按照习总书记“不让一个贫困人口掉队”的要求，我市高度重视非贫困村贫困户的同步精准脱贫，探索出了较为完善的非贫困村扶贫工作机制：
一是延伸考核压实责任。市脱贫攻坚大会战指挥部已对非贫困村制定了全市一盘棋的脱贫攻坚路线图，实行挂图作战。通过对全市有脱贫攻坚任务的168个乡镇实施分类考核，将绩效考核触角延伸至非贫困村贫困户精准脱贫上来，进一步压实了县乡两级对非贫困村贫困户的结对帮扶责任。
二是力促帮扶全面覆盖。市本级在率先实施贫困村驻村帮扶的基础上，从2017年起，对全市建档立卡贫困人口100人以上的非贫困村逐步派驻工作队，明确帮扶单位；各区县（市）通过广泛动员不断充实非贫困村帮扶力量，如安乡县已实现非贫困村由县派工作队全覆盖；一些贫困村驻村工作队主动担当作为，采取“一拖二”模式对周边非贫困村开展了同步帮扶。
三是整合资源精准施策。从今年起，财政扶贫专项资金拟向贫困人口较为集中的非贫困村大幅倾斜，确保重点用于贫困人口的结对帮扶。如石门县统筹整合涉农资金，对非贫困村按照每村每年50万元标准安排“两个完善”专项资金。各地非贫困村也在陆续采取整合资金的方式建立非贫困村村级精准扶贫专项资金，用于贫困户发展产业实现长期稳定脱贫。
四是凝聚力量形成合力。我市还广泛动员社会力量参与扶贫。市扶贫办、市民政局共同组织市本级社会组织参与脱贫攻坚大型公益活动，以非贫困村为重点开展一对一帮扶和社工服务等。不少商会、民营企业和社会知名人士也纷纷投身脱贫攻坚的伟大事业，非贫困村的贫困户正受到越来越多的关注与帮扶。
尽管我市在推进非贫困村贫困户脱贫过程中作了不少努力，但近年来，扶贫力量和资源主要还是围绕贫困村重点推进，非贫困村贫困户的脱贫工作相对弱化。目前全市18.3万未脱贫的贫困人口中，有 13.7万人居住在非贫困村中，占贫困人口总数的74.9%，非贫困村的脱贫程度出现“倒挂”。主要问题如下：
1.一些贫困对象识别欠精准。一是识贫有水份。我们在调研中了解到，识贫初期，有些乡村按7%左右的标准划定贫困人口，倒计贫困户，导致识贫工作从初始阶段就不够严谨。而有一些村为达到贫困村标准，争取了周边非贫困村自愿放弃的指标，把很多“关系户”、“人情户”、“信访户”纳入进来。如某贫困村认定的172户贫困户，有95户有车有房甚至是退休村干部。还有一些乡村为凑足贫困人数，大量拆户、分户，将需要家庭赡养、抚养的个人从家庭分离，形成贫困新户。有的甚至给同一个贫困户建两套资料，通过大量重复统计增加贫困人口。二是清退不彻底。通过近期的“四类人员”清理，目前不符合标准的贫困户已得到有效清退，但一些已达到脱贫标准的贫困户，因脱贫程序、脱贫系数等问题暂时无法退出，在系统中仍然“榜上有名”，成了实质上的“边缘户”群体。对于“边缘户”，周边群众认为名不符实，意见较多，扶贫工作队也不知道该不该继续对他们实施帮扶。
2.部分帮扶力量不匹配。一是驻村力量存在空白。市、县两级驻村工作队大多部署在贫困村，众多非贫困村既没驻村工作队，也没有专职扶贫干部，只有乡村两级干部参与结对帮扶，力量严重不匹配。如某乡镇共5000多户贫困户，其中3000多户分散在非贫困村，这些贫困户只由镇上50多名干部结对帮扶，结对任务完不成的都压到了村里的党员身上，有些1人要帮5户，与有后盾单位驻村帮扶的贫困村多人帮1户的扎堆现象形成鲜明反差。二是结对力量较为贫弱。由于基层党员队伍结构日益老化、弱化，一些非贫困村结对党员的平均年龄超过55岁，带动和帮扶能力极其有限，很多结对党员对扶贫政策一问三不知，对如何去帮扶也感到非常彷徨和无奈，很大程度上是弱帮弱，结对成了单纯的“挂名”。
3.有些投入力度不均衡。一是项目投入普遍缺失。光伏发电、粮食产能、高标准农田专项基金、畜牧基础设施等大量帮扶项目都倾斜式的投入到了贫困村中。而某非贫困村3年以来唯一享受到的就是乡镇为了应付检查每户发了3包化肥。很多村支书面对项目投入上的巨大反差，感慨非贫困村成了“后娘养的”。二是政策落实相对滞后。教育、医疗、低保、危改、移民等普惠政策在具体落实过程中仍然有程序繁琐、进度缓慢、贫困村优先等问题。如某非贫困村近两年为30多个贫困户申报了“雨露计划”，至今没有得到落实，村里的贫困户认为是干部瞒上欺下不落实政策，村干部则有苦难言，甚至怕引起新的矛盾不敢再宣传扶贫政策。三是资金投入相对不足。财政扶贫资金中将近70%投入到了贫困村，而贫困人口更多的非贫困村资金投入反而十分有限。如某贫困村已投入扶贫资金接近2000万，还有余力新建高标准村部，而周边非贫困村债务重、底子薄，还在依靠“乞讨化缘”来的几万元保运转，村级组织对村里贫困户脱贫根本使不上劲。各类投入的强烈反差直接造成了贫困村建设热火朝天、非贫困村建设冷火秋烟的景象。
4.个别扶贫方式欠实效。一是“纸上扶贫”问题严重。实地调研发现，各个村表册资料堆积如山，归档任务不堪重负，仅印刷费用村平就超万元。各级下发的表册政出多门，多达39种，涉及至少596项内容，各行业部门需填表格也不计其数。这些表册不仅栏目重复、逻辑关系复杂，内容还经常变化，其中仅贫困户姓名、性别等相同信息就要填写100次以上，其他内容也经常要适应变化返工重填。有些帮扶干部表示“宁愿帮困10户也不愿填表1户”。村干部们更是“谈表色变”，形容自己是“在档案袋上架床，填表填到睡，睡醒了继续填”。而贫困户对此还极不理解，认为结对干部大老远跑来不干实事就为几个数字，还反复修改核实耽误自己的农活。二是帮扶举措流于形式。不少非贫困村既没资源也没力量，为应付检查，就送一些米面油等慰问物资搞“堵口式”扶贫，而大部分贫困户本就是农民，基本不缺的就是米和油，对这样的帮扶措施极不认同。还有一些村发不起物资，只能拉关系、讲感情、求满意，搞“忽悠式”扶贫。拿不出硬措施的非贫困村扶贫往往是“吃力不讨好”，极大地削弱了国家扶贫政策执行的公信力和成效。
5.特殊贫困帮扶不够完善。一是对因病致贫户缺乏可持续性保障措施。非贫困村因病致贫户可以说是扶贫的“硬骨头”和返贫“高危户”，很多非贫困村贫困户中因病致贫、返贫率甚至超过50%。不少极度贫困群体连200元的医保报销起付线都是“难以承受之重”。一些贫困户由于后续治疗费用无法筹措，被迫放弃治疗，最终自寻短见。对于这类贫困群体，往往缺乏长期可持续的医疗经费保障，最难以脱贫，扶贫人员往往心有余而力不足。二是“一刀切”易造成扶贫“死角”。如某非贫困村贫困户身患尿毒症，过去享受低保政策每次透析可减免240元，后因其女儿就业后家庭总收入刚好超过标准，被取消了低保，每周至少一次的高昂透析费用不能得以减免，入不抵支，全家实际上又陷入了贫困。像这种因简单的“一刀切”而骤然失去保障的群体，往往成为扶贫攻坚中再难得到关注的“死角”。
6.精神贫困现象逐步显现。目前，非贫困村的贫困户对于扶贫的观念和心态，相比过去有了非常大的反转。贫困村“真金白银”的扶贫措施吊高了非贫困村贫困户胃口，贫困户从过去的不愿戴贫困帽，到相互间“比穷”争救助，“等靠要”思想悄然滋生，村与村之间、户与户之间因救助标准不一导致的心态失衡现象更是比比皆是，对贫困户的“精气神”产生了消极的影响，精神扶贫任重道远。
精准脱贫不能顾此失彼，非贫困村与贫困村的贫困户脱贫时限要求同为2020年，如果不尽快解决好庞大的非贫困村贫困户的同步脱贫问题，就很有可能影响脱贫攻坚目标的如期实现。为落实中央“精准扶贫”的根本要求，实现“应扶尽扶”，特提出以下建议：
1.再甄别，夯实精准识贫的基础。一要科学制定识贫标准。把贫困户住房安全、负债情况和医疗、教育等硬性支出因素作为贫困户识别的重要依据，制定全市统一的贫困户甄别标准，不能简单通过家庭年收入进行“一刀切”。二要完善动态管理机制。对已建档立卡贫困对象定期开展“回头看”、“回头查”，逐户摸清情况，建立拟进出人员库，切实做到“四类对象”清理不漏一户、贫困对象识别进入不少一人。三要合理对待挂名“边缘户”。对已达到脱贫标准，但因脱贫程序等问题在系统中暂时挂名的“边缘户”，要明确不再继续享受帮扶政策，切实防止挂名边缘户继续挤占有限的扶贫资源，防止边缘户成为督查考核中追究责任的隐患。
2.广动员，增强结对帮扶的力量。一是驻村工作队要全面铺开。要同等考虑贫困村和非贫困村的帮扶力量，精选县乡干部到非贫困村担任扶贫工作队长，配齐配强驻村扶贫工作队伍，保障相应待遇，补齐非贫困村专业人才不足的“短板”。二是结对帮扶格局要全面形成。非贫困村结对帮扶要以县乡干部为主，统筹协调党政机关、部门、企业的力量，通过连片帮带的模式，明确非贫困村后盾单位，形成各方出力、人人用力、共同给力的大扶贫格局。三是社会扶贫力量要全面动员。要进一步深入动员和引导全市各派、工商联、群团组织、私营企业等发挥自身优势，履行社会责任，积极参与非贫困村脱贫攻坚事业。
3.强基础，打造永远不走的“工作队”。村级集体经济和村级组织是农村事业发展的物质基础和坚强后盾，建议把夯实基层基础作为非贫困村实现稳定脱贫和长远发展的根本之策。一方面要加快农村集体经济发展。探索利用农村土地“三权分置”，大力发展村级经济，组建村级合作社，坚持“一村一品”，运用好“农村淘宝”、“互联网+”等模式拓宽销售渠道。要盘活耕地、山林、荒地、水面等集体自然资源，实行入股模式，由村集体将资源投入合作社或相关企业，使资源变资产、农民变股东。要鼓励村干部承包兴办实体，引领发展。要把增加村级集体经济收入纳入产业扶贫的重点，加快由“输血”向“造血”式扶贫转变。另一方面要加强农村党的建设。要把扶贫开发同基层党组织建设有机结合起来，大力实施“党建+扶贫”模式，选优配强村级组织班子，发挥村党支部的战斗堡垒作用。要把能人培养吸纳为党员，把党员培养成能人，尤其是支部书记要作为发展集体经济的带头人，形成“基层组织建设引领集体经济发展，集体经济发展助力基层组织建设”的良好局面，留下一支永远不走的工作队。
4.求实效，提高精准施策的质量。一是打造开放共享的扶贫信息平台。要采用现代化信息手段填报扶贫信息，对已填报的扶贫信息在网络上进行整合并及时更新，减轻纸质表册填写压力。信息平台要向民政、发改、住建、教育、卫生等相关部门开放对接，并适当向社会公开。二是实施脱贫攻坚资料“瘦身行动”。应以国务院扶贫办信息系统和《扶贫手册》为基础清理各类繁杂表格和资料。贫困户入户资料已整理完成的，不再推倒重来；正在整理的，要对标完善。尽量杜绝出台新口径、新标准的表格资料。三是帮扶政策要限时落地。要压实行业部门扶贫责任，推广学习安乡经验建立健全部门公函回复、帮扶人员限时办结制度。各主管部门要为贫困户提供有效的电话、网络政策咨询平台，明确个案咨询回复时限，对应该落实的政策和资金，以不跨年度为底限，解决扶贫“最后一公里”问题。四是按户分配扶贫资源。应根据贫困户密度在不同村之间按比例安排项目、资金和帮扶力量，避免绝对区分贫困村与非贫困村导致扶贫资源分配悬殊的问题。五是重视贫困户的精神脱贫。要坚持扶贫先扶志，通过建立村规民约帮助贫困户增强脱贫信心和决心。建议参考湘西十八洞村扶贫模式，对涉及贫困户的所有基础建设、危房改造等，要求贫困户在力所能及范围内出工出力，帮助贫困户克服依赖思想，变“要我脱贫”为“我要脱贫”。
5.托底线，健全救助保障机制。一是提高医保参合水平。要把实现全员参保作为缓解因病致贫最基础的工作，对未参保户要全面清查了解情况，对确实无力投保的贫困户县级财政要补足个人缴费部分，建立起因病致贫的第一道防护网。二是完善医疗救助方式。进一步落实“先诊疗后付费”和“一站式结算”政策。对长期自己购买药品、中草药治疗的慢性病贫困户，要探索实行更有针对性的药品补贴或病种补贴。三是提高兜底保障覆盖率。对患有重度精神病、尿毒症、恶性肿瘤及其它疑难病症的患者，要实行低保全覆盖，并打破年龄限制，切实解决重大疾病患者的基本生活保障问题。四是引入商业保险进行补充。利用好省、市商业保险扶贫政策，通过适当的商业保险补充，为因病、因灾、因残贫困户提供更加完善的保障。五是探索设立扶贫到户专项资金。对财政扶贫专项资金、后盾单位干部职工帮扶资金、社会捐助资金等进行有效整合，探索设立每个村不少于10万元的扶贫到户专项资金，用以针对贫困户“个性化”扶贫需求，对教育、医疗、慰问、临时救济等实施配套，确保真正达到“两不愁”、“三保障”。
6.严考核，压实脱贫攻坚责任。一是加强对扶贫干部工作考核。要建立帮扶干部扶贫实绩责任制，将考核结果与干部的提拔任用、评优树模、晋职晋级挂钩，落实落细干部脱贫攻坚的责任感、紧迫感。二是加强行业部门责任考核。建议出台非贫困村脱贫的规范性制度措施，明确行业部门在非贫困村脱贫中的目标任务，建立对部门行业扶贫的责任追究机制，对扶贫政策不落实、拨付资金拖延等行为加以查处或通报批评，切实把“软任务”变成“硬指标”、把“硬指标”变成“大实绩”。三是加强督导巡查考核。要完善督导检查机制，充分发挥纪检监察和两办督查室在脱贫攻坚中的验证和监督作用。对以权谋私、优亲厚友、截留挪用、违规招标等行为“零容忍”，实现“阳光扶贫”。对督查检查整改后仍弄虚作假、搞形式主义的，要严格追究相关人员责任，以“豁出去”的精神，下足“绣花”功夫，确保各项扶贫措施在非贫困村落到实处、取得实效。