田园综合体：构建乡村振兴和发展的新平台！
在快速工业化和城镇化背景下, 乡村面临发展困境。近年来, 国家城乡统筹战略指导下的新农村、美丽乡村等建设实践也暴露出问题和局限, 乡村发展迫切需要新路径。2017年, “田园综合体”作为一种乡村综合发展模式迅速兴起, 如何理解这个集现代农业、休闲旅游和田园社区的新型乡村发展模式？
近年来, 在快速工业化和城镇化背景下, 城乡差距不断拉大, 伴随乡村人口大规模向城市流动, 乡村出现严重空心化、土地撂荒、环境污染等问题。为此, 国家提出了一系列政策措施, 包括促进城乡统筹、开展新农村、美丽宜居乡村建设等, 这些有益的探索和尝试取得了一定成果, 但多从改善物质空间着手, 对发展乡村内生动力上收效甚微。同时, 在乡村农业现代化发展过程中, 国家正在试图通过引导土地流转与工商资本要素的融合来培育乡村内生动力、实现城市反哺农村的有力抓手, 但实践中出现了不少通过“资本下乡”变相“圈地”的现象, 耕地利用出现异化, 以农业现代化发展为目标的乡村建设变成城市消费文化入侵的牺牲品, 不仅使乡村农业现代化道路受阻, 更是威胁到国家粮食安全战略。因此, 乡村的农业价值是乡村发展的基础, 是解决乡村发展问题的关键。
2017年2月5日, 中央“一号文件”首次提出“田园综合体”的乡村发展新模式, 具体内容包括:“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体, 让农民充分参与和受益、集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体, 通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。”当前, 已有研究涉及田园综合体的理论、规划建设实践、参与主体等内容, 但对田园综合体的概念理解还处于探索阶段。本文试图以农业价值为导向, 以乡村发展为着眼点, 从生产力与生产关系基础理论出发, 构建田园综合体对乡村发展的平台支撑体系:包括助力农业现代化的要素平台、保障乡村生产关系转型的制度平台以及促进生产力与生产关系良性互动的合作平台。
根据中央“一号文件”的内容, 田园综合体是指集现代农业、休闲旅游、田园社区于一体的特色小镇和乡村综合发展模式, 是以自然生态为保障、以农业发展为导向、以农民合作社为主要载体, 以村庄建设片区为开发单元, 集农业园区、文化旅游、新型社区建设于一体的多功能、复合型地域经济综合体。基于这一概念, 从乡村本位的角度出发, 田园综合体实质上是一个支撑平台的建构, 以发展较完善的中心村或城郊乡村为核心, 结合广大的乡村区域, 以促进农业现代化为目标, 对乡村社会进行大范围的整体综合规划。从功能性内涵上看, 田园综合体对乡村发展起到“平台”作用, 包括促进农业现代化的要素平台;保障乡村生产关系顺利转型的制度平台以及联合政府、企业和村民的合作平台 (图1) 。从实践路径上看, 田园综合体的建设强调以乡村农业为基础, 立足不同乡村的资源禀赋和农业特色, 通过其“内在要素重整”和“外在要素引进”振兴乡村农业产业。因此, 田园综合体应成为城乡统筹单元或乡村集群的核心, 发挥其不可替代的农业价值、家园价值。在区域范围上, 既可以是一个较大的村, 也可以是多个村庄的联合体。
当前, 城乡之间因产业和分工不同出现发展差异, 城市像一块巨大的磁铁吸引着乡村的人、土地和资金。截止到2015年, 我国城镇人口比重已达到56.10%, 而农村人口则持续下降至43.90% (1) , 城乡要素配置失衡, 导致乡村空心化、土地碎片化、种植粗放化等问题。同时, 我国农业发展的资源约束条件日益严峻, 农业稳定发展和农民持续增收难度加大。
解决这些共性问题的根本在农业现代化。实现农业现代化首先要确保乡村土地规模化, 进行现代机械化生产, 主要表现在生产环节。其次, 是组织化、社会化, 即加强农业组织化经营体系和社会化服务体系建设, 主要表现在经营管理环节。最后是产品的高质化、产业化, 提高农业产品质量, 与市场进行产业化接轨, 主要表现在产品流通环节。在整个农业产业链条中, 始终贯穿的是科技化、信息化, 将生物科技、信息科技等运用于农业现代化的全过程, 才能提高劳动生产率、耕地产出率、资源利用率和农产品的质量, 降低生产成本, 增强我国农业的国际竞争力, 线) 田园综合体是助力农业现代化的要素平台
乡村要实现农业现代化的目标, 仅通过“自我循环”比较困难, 需要把乡村放在城乡系统中综合考虑。因此, 田园综合体可作为乡村发展的要素平台, 将乡村内外要素进行集聚整合, 外部要素为乡村生产力发展提供外部动力, 促进内部资源重整, 优化要素配置, 激发乡村内生动力。在城乡一体化背景下, 外部要素主要来自城市供给, 包括政策、科技、资金和人才;内部要素主要为乡村土地、劳动力等资源 (图3) 。
在经济发展新常态的背景下, 乡村农业发展需借力国家政策的支持, 引导乡村走绿色创新的可持续发展之路。2017年2月, “田园综合体”被写进中央“一号文件”。5月, 财政部印发了《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》, 确定河北、江西等18个省份开展田园综合体建设试点, 中央财政从农村综合改革转移支付资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金中统筹安排, 支持试点工作。国家政策是指向标, 指明乡村发展的方向和主旨, 为田园综合体培育提供资金、监督、政策等一系列保障。田园综合体建设应充分借助国家政策红利, 在政策引导下, 可避免盲目, 更加稳妥前行。
在当前城乡二元差距不断拉大的现状下, 乡村出现诸如农民种田动力不足、耕地划分细小零碎、小农经济观念固化等弊病, 出现“乡村衰落-人口流失-城市差距拉大”的恶性循环, 农业现代化发展仍然滞后。据农业部统计, 2011年我国农作物耕种收机械化率达54.5%(2) , 机械化水平还有待进一步提升。因此, 田园综合体建设应结合先进的农业种植技术, 结合农业多功能价值理念, 大力发展有机农业、观光农业、休闲农业、体验农业等, 如江苏无锡阳山镇的田园东方综合体, 依托于水蜜桃、有机农场、蔬菜水产种养等示范园, 发展果品加工、种植园观光等二三产业, 并建立有机农场的科技研发与成果孵化中心, 实现较好的科技引领带动。
对于多数以农业为主的乡村而言, 长期以来的农业资本净流出是造成其发展滞后的主因。当前, 我国进入了“以工促农, 以城带乡”的关键阶段, 政府不断加大对乡村的投入力度, 资本下乡热不断升温。在这个背景下, 田园综合体作为要素聚集平台, 可促使多渠道资金输入乡村——包括政府政策资金、民间资本、工商资本等, 合理组织各要素之间的关系。引入市场机制, 加速城乡之间的要素流动, 为农业发展的基础设施建设提供充足的资金保障。如河北省迁西花乡果香巷田园综合体建设资金中, 政府财政 (包括中央、省、县级配套资金) 、县政府整合资金和社会资本“三管齐下”, 共同推进田园综合体建设。
劳动者的创新创造和掌握应用技术的能力是生产力发挥作用的重要因素。当前乡村普遍面临“人去村空”的现状, 留村村民文化程度普遍偏低。据统计, 近年来乡村约70%的青壮年劳动力处于“半工半农”的兼业方式, 具有高中及以上文化的人口仅占农村人口的9.0%。农村劳动力存在“量质双低”的严峻局面, 单靠乡村留守人员实现生产力的飞跃着实困难。因此, 田园综合体建设离不开高端人才的引进, 特别是青年人才, 他们是创新“主力军”, 是乡村发展的新生力量。同时, 对于乡村当地的劳动力, 田园综合体建设中可创建培训学校、技术学校等的教育机构, 实现劳动者“就地教育”, 为乡村发展“造血”。
土地是人类主要经济社会活动的空间载体。促进乡村土地生产规模化是解决当前乡村的土地资源细碎分割、田地撂荒的有效途径。因此, 适当的土地流转, 集中土地资源为农业规模化创造条件是乡村内部土地资源要素重整的重点。从广州的资料来看 (这里要加一个田园综合体整理土地的案例) , 早在2009年, 其下辖的花山镇、城郊街、小楼镇连片试点土地流转面积共达4万亩 (约2666.67hm2) , 约占总用地面积的34.3%, 农地流转呈现规模化。而在无锡阳山田园东方项目中, 前期也通过政府督导将村民原有分散的农业地进行整合。除了乡村耕地外, 应对园地、林地等进行分项盘整, 促进乡村用地的合理优化利用。
生产关系应伴随生产力的发展而进行适应性转型, 为生产力提供积极的支撑作用。从生产关系的概念出发, 在当代语境下, 其实质是由三大要素构成:生产资料所有制及其实现形式、人们在生产中的权利和地位关系以及物质利益分配方式。田园综合体建设需从这三大要素出发, 在对村民已有权利保护的基础上, 明确其主体地位, 突破乡村局限, 在城乡尺度层面考虑村民的物质利益分配问题。
以土地承包经营权、集体经济组织成员权利、宅基地用益物权、住房财产权等为代表的农民财产权利, 是农民身份先赋的一种经济权益, 也是中国农民重要的、根本性的社会保障形式。首先, 田园综合体建设应明晰农民已有各项财产权利, 进行必要的确权工作 (特别是土地确权) , 并在政策制度上予以保护。其次, 当前乡村土地集体所有制以及分散的土地使用权无法适应我国快速城镇化的现状, 乡村土地所有制形式亟需进行创新式探索。国家正在积极开展土地确权登记发证工作, 为保障农民权益、完善土地流转制度奠定基础。同时, 逐步实施农村土地承包经营权的“三权分置”, 即所有权、承包权、经营权分置并行, 也是促进土地整合, 引入外来资本一种创新尝试。
田园综合体助力乡村农业现代化需明确参与乡村发展主体的权责地位, 尤其应调动村民参与乡村发展中的积极性, 合理引导乡村自治建设。在农业现代化的过程中, 政府的职责是支持与引导, 尊重农民的判断和决策是突出农民主体地位的前提条件。同时, 引入现代农业组织体系, 以农民合作社为载体, 改变村庄发展决策的权利配比, 引导单家独户的村民向组织化、市场化转变。田园综合体平台建设不能脱离农民而只是政府与企业之间的两方合作。一方面, 在明确政府和企业权利责任的同时, 必须拓宽农民发表意愿的渠道, 明确主导方与协助方的关系, 共同协商利益分配的体制机制。另一方面, 田园综合体集结企业、乡镇政府与村委, 重新激活了村委集体组织, 在与企业谈判和合作的过程中, 村级组织的主体性功能不断得到强化, 进而也促进了农村社区的发展。
长期以来, 乡村农业为城市发展提供后盾和保障, 但因其本身固有的属性, 不能产生高效的经济回报, 农民从事农业种植仅能得到微薄的收入。从农业对国家的重要战略意义及对城市的作用来看, 农民在整个城乡尺度下的利益分配是不对等的, 田园综合体应作为城乡连接的平台, 从城乡一体化视角出发, 让农民享受城乡统筹发展的成果。通过政府政策、企业合作等方式, 以田园综合体为合作平台, 建设农产品交易中心, 创新农产品进城“直通车”机制, 减少中间商环节, 促进城乡农产品“无缝对接”, 让农民直接受益;集中引进特色农业的大型龙头企业入驻, 形成乡村农产品加工聚集区, 不断提高对农户发展生产和进入市场的带动力。
生产力决定生产关系, 生产关系需适应生产力发展的需求, 同时对生产力具有一定的反作用, 这是生产力与生产关系互动原理的基本内容。田园综合体的建设应实现生产力与生产关系的良性互动, 不能只注重生产力的发展, 盲目追求经济增长, 而忽视甚至有损村民的利益, 造成生产关系的失衡。因此, 田园综合体建设中应处理好政府、企业、村民三者之间的关系, 促成良性的合作平台建设, 通过创新的体制机制、合作模式、监管监督体系保证乡村生产力与生产关系的良性互动。例如, 国家“一号文件”中提出田园综合体应实践“企业参与、农民受益”的创新合作模式, 突出了企业在田园综合体建设中的主体地位, 摆脱了以往政府“大包大揽”的局面, 充分发挥企业、市场在资源配置中的作用, 同时强调政府引导监督、公共服务等公共性职能。在田园综合体建设中, 政府的政策和行为仍然是关键所在, 规范和监察是重点, 乡村的繁荣应该是多种企业参与、多数农民受益的结果。
在涵盖快速城镇化和工业化的中国现代化背景下, 新型城镇化、城乡统筹发展的政策导向为乡村发展创造了一个机遇期。为此, 我们必须认识到乡村在几千年的农耕文明中积淀下来的农业价值, 以此为基本点和底线, 寻找一种路径让它能够发光发热。田园综合体可能成为乡村发展的新平台, 这需要我们站在不同的视角去解读。本文在乡村农业价值导向下, 从乡村生产力生产关系的互动视角出发, 解读田园综合体概念内涵——是乡村农业现代化发展的支撑平台, 包含要素平台、制度平台和合作平台, 它们在田园综合体这个载体上进行耦合, 促进乡村发展, 消减城乡差距, 实现城乡共荣的和谐图景。