农村社会经济发展概述doc

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　　农村社会经济发展概述 农村土地制度的变迁 一、从历史考察中看农地制度 中国古代三次农地变革的成败昭示 在中国古代社会，有过三次大的农地变革，其中有两次比较成功，一次完全失败。 第一次变革是战国初秦国商鞅主持的“废井田、开仟陌”。要旨是打破原有贵族领主世袭的“井田制”，“为田开阡陌封疆”，承认新开垦的土地归垦者所有，公平征税，允许土地自由买卖. 第二次变革是西汉末年王莽主持的“托古改制”。宣布天下田为“王田”（即土地国有），家庭人口男性不满8人而田地超过一井（900亩）的，余田须分给同族人或邻里乡亲，无田的按一夫一妻授田百亩。这次农地变革作为王莽“托古改制”的重要组成部分，旨在恢复“井田制”，抑制土地兼并。 第三次变革是北魏到唐初实行的“均田制”（亦称“计口受田”）。唐初“均田制”规定：每个18岁以上的男子受田100亩。其中20亩可以传给子孙，叫作“永业田”；80亩归受田农民在世时使用，死后由官府收回，叫作“口分田”。“均田制”是在政府占有大量空荒地基础上实行的，不触动原有土地格局。 二、封建土地制度的三种类型 1、农民土地所有制虽不占支配地位，但却广泛而分散，与地主土地所有制同是专制主义中央集权制度建立和长期存在的基础，但由于经济力量薄弱，往往被兼并。 2、国有土地是封建政府掌握的土地在封建杜会整个过程中不占主导地位，一般作为农民个体土地所有制出现危机时的后备补充。 3、地主土地所有制占支配地位，是封建产生关系的基础，它的发展导致土地兼并。 中国封建社会占主导地位的土地制度是地主土地所有制。其始于秦汉，一直延续到1952年 . 其主要特征是： 第一、土地作为最重要的农业资本可以自由流转。这使得土地兼并成为可能，而且社会资本大量流向土地交易，工商业的发展受到了抑制。 第二、地主虽然也可能参加农业劳动，但其主要是土地资本的经营者，而不是土地的经营者。 第三、由于人口过剩，真正的土地经营者缺乏与地主谈判的能力，只能接受地主的经济压迫。 第四、由于总体的制度安排着力于通过地主经济的主导地位凝固现行制度，地主土地所有制对自耕农制度既存在压力（地主压制、消灭自耕农），又存在吸引力（自耕农通过购买、放租土地转变为地主）。 传统中国的矛盾： 地主和佃农的矛盾 官府和平民的矛盾 对前一个矛盾过去我们强调过多，对后一个矛盾没有足够的重视。 问题：王朝末年的社会危机是因为农民没有土地吗？农民没有土地他就要造反吗？农民有土地他就不会造反吗？ 三、建国以来三次农地变革 第一次变革是发生在1950—1952年的土地改革运动，简称土改（解放区在战争期间就完成了土地改革）。这次改革的主旨是废除封建地主土地所有制，建立农民土地所有制。虽然这次土地改革存在种种问题，包括其手段、方式、政策都值得反思。但无庸置疑的是：通过这次改革，实现了几千年来农民“平田均地”的梦想，解放了农村生产力，极大也促进了农业和农村经济的发展，为上世纪50年代初中期国家的繁荣昌盛作出了重要贡献。 第二次变革是发生在1953—1957年的农业合作化运动。先是初级合作化，后转入高级合作化，直到1958年的公社化。通过合作化运动，将农民土地所有制变成了农村土地集体所有制，完成了农地私有向农地公有的转变。这次土地变革总体看是不成功的。 1958年11月，“全国各族农民的99.1％，共计12,692万户，组成了26,572个‘又大又公’的人民公社。” 第二次变革的时代背景: 建国后，中华人民共和国面临内忧外患的政治经济局面，为了保卫新生的红色政权，作为重工业的国防工业的建立成为当务之急；中国的高层决策人士将资本密集型的重工业视为国家发达的主要标志，加之西方工业国家的严密封锁，我国选择了重工业优先发展和进口替代的发展战略。 而重工业的发展需要庞大的资本积累，外界的封锁使中国的工业化只能走内部资本积累的道路，城市失业严重和其作为政治中心的现实使农村成为工业 化资本积累的载体。这样，农业、农村、农民不得不为中国的初步工业化提供庞大的和主要的资本支持，农民为国家的工业化做出了非主动的巨大的牺牲和奉献。 人民公社的社员不再是土地所有者。名义上，他们是公有土地所有权主体的组成部分；实际上，他们是靠“工分”领取工资的农业雇工。这类雇工没有就业自由，必须在其居住的公社劳动、生活。公社的土地也不分成独立的地块让各个家庭独立经营，而是由公社的领导们统一经营。 由于私人收益率远远低于社会收益率，上述公有制成了有史以来效率最低的土地制度。 这种农地制度低效率的体现: 十一届三中全会前，全国“8亿农民搞饭吃，饭还不够吃，衣还不够穿，要靠进口粮食和棉花来弥补。”尽管农民极端贫困，但是平均主义的分配制度[51]仍然制造了史无前例的高生育率。 为了缓解人口增加的压力，又大规模开垦东北的草地、湿地，在北方山西等省和南方各省的山地毁林兴修梯田，在各地围湖造田等。这给全国大部分地区的自然环境造成了严重的破坏。 改革开放前，国家通过农产品统购统销体制、人民公社制、户籍制等俗称的“三驾马车”的农村治理制度对农村经济实行严密的控制 对城市人口实行的“低物价、低工资”体制，在农产品国家统购统销制度的配套实施下，有力地降低了工业产品的人工成本，顺利地实现了资本的高度积累，据估计，在1952年到1982年的30年期间，国家通过工农产品的价格剪刀差、农业税和农村储蓄的净流出三条渠道，从农村提取了6127亿元的经济剩余，相当于1982年全部国营企业的固定资产原值。农业和农民的经济剩余被剥夺殆尽，改革前农村绝对贫困人口约2.5亿，占了农村人口的近1/3.可以这样说，农民对城市工业的主动、被动的奉献对国家原始资本积累的顺利完成功不可没。国家为了工业化战略的实现对农民和农业、农村经济剩余进行了高强度的剥夺，使这一时期成为建国后国家与农民在分配关系上最为紧张的时代 。 第三次变革是发生在上世纪70年代末期到80年代中期的家庭联产承包。其实质是将集体所有的农地承包给农户经营，形成所有权归集体、经营权归农户、两权分离的农地格局.这次农地改革极大地调动了农民的生产积极性对迄今为止长达近30年中国农业的持续发展发挥了基础性作用。 尽管如此，和家庭农场经济占主导地位的国家相比，中国农地的生产效率仍然很低。 因此，中国目前的土地制度仅仅能够暂时解决吃饭问题。 主要特征有： 1、运用了成本低廉的产权初始配置模式——均田制度。从权力核心向普通大众分配土地产权的最经济的方式就是均田制度。即：分散的、私有的土地产权被消灭之后，国家重新分配土地产权的最经济的方式就是按照身份平均地权。 其主要的社会道德目标是：迅速提高农业效率，解决贫穷农民的生存问题。 但是，这场运动同样没有使农民成为直接面对市场与法律的独立的人。相反，农民的经济自由从属于集体经济组织领导的行为、各级党委与政府的决策。 2、小周期内重复实施均田制度。上文讲到，尽管中共中央要求稳定土地产权关系，但是作为土地所有者的成千上万个集体经济组织仍然在1978年至2000年间，把全国农地重新分配了3.01次。 其制度安排的核心内容是：“增人增地、减人减地”。这种随意性、周期性的“重新分地”不但破坏了农地产权关系的稳定性，而且能够鼓励生育。 3、实施产权初始界定的权力单位极度分散。作为土地所有权主体，中国数百万集体经济组织直接面对市场、权力和财富。它们的代理人不但能够从收回、重新分配土地产权上获得政治租金，而且能够通过反复进行产权初始配置增加其自由支配的土地存量从而获取经济租金。 4、除非国家强力介入，集体经济组织对家庭农场发展的阻碍就会一直存在。集体经济组织主动集中起来的土地主要不是流向自耕农、私人家庭，而是流向了集体经济组织控制的农业企业。规模经营过程中，决定家庭土地产权流向的是集体经济组织代理人的自利动机。推动集体经济组织重新分地的也往往是这个动机。 四、农地变革的对策 为了优化家庭农场的制度安排，中国需要进行新的制度变革。其主要的对策设计需要回答以下问题： 1、如何处置集体经济组织、乡镇地方政府？集体经济组织是农村土地的集体所有制单位，包括80多万个村级组织（改革前的生产大队，1997年拥有农村土地的8.5%）、数百万个组级组织（改革前的生产队，1997年拥有农村土地的91.5%）。此外，中国有4.5万个乡镇政府。其作为法定的基层政权组织对集体经济组织的影响力很大。 2、选择私有化还是国有化？ 中国不能推行土地私有制度。其原因在于：任何制度要素在一个集合中相互匹配，才能产生促进经济增长的制度安排。因此，单纯讨论土地私有制的效率是没有意义的。我们必须考察它能不能和必须与之结合的制度要素相匹配。 在现有的政治制度与意识形态架构下，中国仍然可以发展有效率的家庭农场经济。在废除集体经济组织的基础上，国家可以把集体经济组织的土地全部无偿地收归国有，由中央政府垄断发动、实施土地产权初始配置的权力。新的初始配置中，各个家庭目前实际经营的土地位置、面积都不需变动。土地使用权可以是现行的30或50年不变，到期如何延长、调整，完全由中央政府单独决定，并由其单独实施。这种制度安排的实施成本会很低，但是收益很大。它不存在政治风险，也更容易被农民的意识形态所接受。 3、国有化之后，要不要废除“增人增地、减人减地”制度？？ 中共中央虽然通过一再延长土地承包期限来稳定土地产权关系，但是多数地方并未执行中央的政策。总书记说，中央的土地承包政策是：承包期再延长三十年不变。而且三十年以后也没有必要再变。因此，按照中央的思路，土地产权初始配置不能反复进行了，土地产权分配到各个家庭之后，公权力没有必要再重新进行土地产权初始配置了。 其实施办法可以是：现有的30年、50年期限届满之后，无论家庭人口是否增减、土地产权是否已经流转，国家应当继续延长使用期30年、50年不变。 4、国家应当消除哪些土地使用权流转市场化配置的障碍？ 第一、这些障碍中，危害性最大的就是产权障碍。产权障碍主要体现为集体经济组织、各级政府凭借土地公有关系肆意剥夺农民土地使用权；强制私人进行产权（使用权）交易；强制私人加入经济联合；强制私人变更土地用途；强制农民推广经营方式、农业技术、作物品种等。 第二、国家要消除土地使用权的交易障碍。其中，国家要首先消除土地产权（使用权）进入市场的障碍。 由于这个障碍，中国一度出现了大规模的土地撂荒现象。 第三、国家要消除土地交易的技术障碍。中国应当把签发给农户的土地长期承包合同转变为不动产登记证书， 并完善自然人为中心的不动产登记制度。农地使用权以家庭为单位进行分配后，每个家庭成员获得均等的土地份额。每个家庭可以拥有一份产权登记证书，但是每个成员的名字、每个成员拥有土地份额的数量和位置应当注明。未列入证书的新生人口、新迁入人口等不能由于获得家庭成员的身份而自动获得土地份额。 5、如何调控各类农业企业？目前，在中国，家庭农场之外的其它农业企业并不是市场配置土地产权的结果。其绝大部分是政府部门组建的公有制企业。在市场经济最为发达的沿海地区，情况也无例外。就全国而言，到2000年年底，政府推动的合作化浪潮已经把全国农户的25%带入各类合作化组织。这类组织的私有化比例极低。这类组织中的国有、集体企业已经购买、租赁了大批农户的土地使用权。因此，目前中国的合作化浪潮并没有使土地使用权流入家庭农场。 有人提出了两种发展规模经营的模式： 第一、国家强制性地、有偿地征收集体经济组织对土地的所有权，然后把使用权“出让给有经营能力的企业、组织或者个人经营。” 我们认为：国家不能征收土地后把土地使用权出让给企业法人、合伙组织。相反，国家应当让市场配置土地使用权，而且应当禁止企业法人、合伙组织从土地市场上无限制地购买、租赁农民私有的土地使用权。 第二、土地由集体经济组织控制，由其实行规模经营。我们认为：这个模式等同于复活“人民公社”时代的土地公有制。 我们认为：在市场中发展起来的、规模适度的家庭农场应当取代各种类型的有限公司、集体所有的股份制企业、合伙组织等，成为实行规模经营的主要组织形式。 在发达国家，家庭农场是占主导地位的农业生产单位。 集体、国家农场是前苏联，而且仍然是当前俄罗斯占主导地位的农业生产单位，其生产效率远远低于家庭农场。在俄罗斯国内，家庭农场的效率远远高于国家、集体农场。 集体、国家农场主导地位的俄罗斯农地产权结构的效率也远远低于家庭农场占主导地位的发达国家。 规模适度的、产权明晰而稳定的家庭农场是否在农地产权结构中占据主导地位，这已经成为解释各国农业生产效率差异的一个依据。世界银行在波兰的一份调查显示：一定规模的小家庭农场通常具有更大的生产效率。 中国农村正发生着广泛而深刻的变化 伴随着中国市场化、工业化、城市化的快速推进，农村社会结构发生了深刻的变化。相比于改革开放前，目前的城乡利益关系、农村不同社会阶层间的利益关系更加复杂，农村中的利益冲突及由此产生的社会矛盾也在加剧。 一、人口流动性越来越强 改革开放以来，农村社会结构最重要的变化是农村人口社会性流动的增加。根据《中国农民工调研报告》(2006年)，我国现在外出农民工数量为1.3亿人左右；如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数为2亿人。 二、老龄化比城市更严重 随着越来越多的农村年轻人涌入城市，他们处于工作不稳定、待遇低下、缺乏社会保障的境况之下，又受到城市文明的浸润，“迟婚少生”成了他们的必然选择，导致农村人口增长开始出现“三低”，即低生育率、低死亡率和低人口增长率。 伴随着“三低”现象的出现，农村家庭结构呈现出新的特点： 首先是家庭人口规模逐渐缩小。农村家庭常住人口数量由1978年户均5.7人下降到2003年的4.1人，并会继续下降。 同时随着农村人口和劳动力的流动，农村家庭产生了普遍的“分居”现象，家庭的男劳动力与家庭的女劳动力、小孩和老人等在生活上长期分离居住，部分地区留守儿童问题十分严重。与此同时，农村的老龄化程度加快提高。 三、社会分化在加剧 改革开放前，我国传统的乡村社会结构是一个高度刚性且具有很大同质性的封闭型结构。改革以来，农民不再只是从事农业生产经营，不再只是在农村生活和工作，农民开始了前所未有的社会大分化。 农村分化的另一个方面表现在地区发展的不平衡性上。 导致农村社会分化的主要因素主： 改革开放前：是家庭、出生、亲属等，以及农民参军、考学等。 改革开放后：除了以上因素仍在起作用外，农民可以通过当干部、打工、经商、创业、从事专业种养殖等多种途径改变自己的身份 此外，在农村社会的快速分化中，除了存在农民抓住机会变成了现代社会的成长性阶层外，也还存在一些农民及家庭因为当地发展缺乏投资、交通不便，或缺乏文化、技能、当地青壮年劳动力普遍外出等，生产、生活和社会交往变得十分困难，变成被现代的工业化、城市化和市场化社会“甩出去”的人，成为了逐步被孤立和边缘化的社会。 四、村社治理结构“扁平化” 人民公社时期，实行高度集权的政社合一体制，国家行政权力取代了传统的社会控制手段，对农村实行直接控制。改革开放以后，国家主导农村社会的格局虽然没有发生根本性的变化，但国家对农村的控制程度和传统意义上“集体”的职能已大大弱化，农村治理方式正发生着广泛而深刻的变化。 变化有如下几个特征： 一是以村民自治为核心的治理已基本成型。人民公社被乡镇政权取代，生产大队被村民委员会取代，生产小队则演化为村民小组。尽管原来集体化时期三级村社治理模式的大体格局没有变化，但新的三级治理与旧的三级治理却有着根本的不同。 二是扁平化的农村社区治理方式正逐步形成。计划体制下的农村社区是一种类似韦伯式的官僚层级治理模式。人民公社、生产大队、生产小队三位一体，一步步强化着国家对农村社区的控制。 改革开放后以村民自治为核心的农村社区治理，大大改变了上述治理图景，金字塔式的层级结构被彻底打破，由生产大队、生产小队演化而来的行政村和村民小组不再服务于国家的计划，家庭恢复为最基本的生产单位。 三、是农村社会组织结构由一元向多元化方向发展. 改革开放后，农村多种多样的中介组织、合作经济组织，如红白事理事会、各种协会、研究会、经纪人协会、合作社等都在农村社区治理中发挥着不可替代的作用。 五、价值观的裂变 （一）新的价值观逐渐形成 一是农民的竞争意识增强。 二是农民的开放意识增强。 三是农民的自主意识增强。 四是农民的知识意识增强。 同时，在转型期农民身上也必然交织着多重文化冲突带来的矛盾。农民价值观在“旧的神祗已经死亡，而新的神祗尚无力诞生”的真空地带发生积极变化的背后，也隐藏着不少消极的因素。在市场经济大潮的冲击下，在利益机制的驱动下，在城市物质文化高消费的诱惑下，在社会分配的某些不公现象的刺激下，当代农民在价值目标上更趋向功利。 中国农村出现伦理性危机 税费改革尤其是取消农业税以后，农村形势发生了很大的变化，以农民负担为核心的各种治理性矛盾趋于消解，农民由指责政府变为抱怨社会。“社会风气坏了”，各种社会伦理问题逐步浮出水面，中国农村出现了伦理性危机，当前的中国乡村社会正在历经从治理性危机到伦理性危机的转变。中国乡村社会再一次历经转型之痛，而伦理性危机问题的凸显同时也为当前的乡村研究提供了新的契机。 一、婚姻伦理的变异 改革开放以后尤其是1990年代中后期以来，乡村社会生活出现急剧变化，折射到家庭层面，就是离婚现象的增多，并且出现了一个离婚的风潮，。 农村中两次离婚潮： 1、解放后，新中国颁布了新婚姻法，倡导婚姻自由，男女平等，并且在农村进行了广泛的宣传，致使当时的农村出现了一个解除包办婚姻的风潮。正如歌里所唱的“金花配银花，毛主席颁布的新婚姻法”。值得注意的是，在这种新的婚姻伦理的确立过程中，国家权力无疑发挥了主导性的作用。在农村许多人认为现在的离婚和过去不一样，是作风不正，是一山望着一山高。 2、20世纪90年代中后期以来的离婚潮 在解放初的离婚中，妇女是以弱者的姿态来翻身的，而20世纪90年代中后期以来的离婚则是为了追求一种更好的生活，带有一定的主动性，具有一定的优势，在这两者的比较中，我们可以看到婚姻伦理的变化，其背景当然是村庄生活伦理的变化。 二、财富伦理的变异 1990年代中后期以来，随着外出打工农民的日益增多，有部分农村妇女开始在异乡的城市从事地下性服务业，这在农村已经成为公开的秘密。 对于财富的道德判断变得模糊了。 三、从治理性危机到伦理性危机： 三农问题的转型 取消农业税之后，以农民负担为核心的各种治理性矛盾趋于消解，乡村社会里的社会文化性问题逐步浮出水面，中国农村出现了伦理性危机。李昌平式的三农问题主要是治理问题和经济问题，缺少社会问题的视野。在农民负担沉重的背景下出笼的三农危机论，聚焦于乡村社会中的一系列治理性危机，而没有看到自上个世纪90年代中后期以来已经初见端倪的伦理性危机。这种伦理性危机表现为村庄日常生活中的伦理标准的缺失，很多事情开始说不清楚，并且不同人群对生活的体验和看法出现了明显的分歧甚至是断裂。 当然，取消农业税以后，治理性危机依然存在，我们要注意的是农村社会经济的发展，不仅仅要注重制度层面的变革，也要注重文化伦理层面建设。这样我们才能对三农问题的出路尤其是新农村建设有一个更好的认识和设计。 三农问题 的提出及表现 三农指农村、农业和农民；而三农问题则特指中国大陆的农村问题、农业问题和农民问题从而产生的社会问题，包括贫富悬殊及流动人口等。 “三农”作为一个概念则由经济学家温铁军博士于1996年正式提出。2000年初，湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平给总理写信提出“农民真苦，农村真穷，农业真危险”以及出版《我向总理说实话》后，“三农”问题在社会上引起了广泛反响；2001年三农问题的提法写入文件，正式成为理论界和官方决策层引用的术语；中共中央于2003年正式将“三农”问题写入工作报告。 农民问题：是“三农问题”中的核心问题，表现为农民收入低，增收难，城乡居民贫富差距大，实质表现为农民权利得不到保障。 农村问题：集中表现为农村面貌落后，经济不发达。形象比喻为中国的城市像欧洲，农村像非洲。 农业问题：集中表现为农民种田不赚钱，产业化程度低。 解决三农问题实质：是要解决农民增收、农业增长、农村稳定。这是一个关系十三亿人口大国的，经济社会国计民生的大问题。 三农问题的表现 截至 2005年11月1日零时，全国人口中，居住在城镇的人口56157万人，占总人口的42.99%；居住在乡村的人口74471万人，占总人口的57.01%。 没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化。 一、农民收入增长缓慢，城乡差距、进一步拉大 1990～2001年，农民人均纯收入增长4.48%，比80年代增长速度几乎慢了一倍；而同期城镇居民人均可支配收入增长110.15%，年均增长7%，比80年代增长快54%。 根据国家统计局发布的统计公报，2006年中国大陆城镇居民人均可支配收入11759元，农村人均纯收入3587元，二者比例为3.28:1（2005年为3.22:1)；而1985年城镇居民人均工资690元，农村人均纯收入397元，二者差距为1.74:1，20年时间城乡收入差距扩大了85％。 农民收入增长最快的时期是1978～1984年，年均增长达到16.5%；1985～1988年农民收入增长速度明显放缓，年均增长4.9%； 1989～1991年，年均增长只有1.9%；1992～1996年年均增长5.6%；1997～2000年，收入增幅连续4年下降，年均增3.7%； 二、农村经济体制尚不完善，协调工农、城乡利益关系任重道远 一是农民进入市场组织化程度低。迄今为止，真正代表农民利益的新型合作经济组织发挥的作用还不够，普遍存在规模不大、管理制度不健全、改组解体过于频繁等问题。据不完全统计，我国各类农民专业合作组织有15万多个，加入农民专业合作组织的农户成员占全国农户总数的13.8%。 二是农民土地权益缺乏有效保障。农村改革以来，尽管我国一直在探索加强和扩大农民权利的途径，但农村土地制度仍不完善，农民的土地权利仍缺乏有效保障，侵犯农民土地权益的现象还大量存在 三是农业支持和保护水平低，与财力增长状况不相匹配。2003～2008年，中央财政支农资金占财政支出的比重分别为：8.7%、9.3%、8.8%、8.4%、8.2%和9.8%。从财政“三农”支出所占比重看，财政支农力度与国家财力的增长状况还不完全匹配。 四是农村金融改革明显滞后。农村金融体系不完善，农村金融产品和服务方式不适合农村特点。微型金融服务业是我国金融服务业中的“短板”，金融机构一般不愿涉足微型金融服务业。 五是公共财政覆盖农村范围有限。农村行路难、饮水不安全、供水难、环境污染难治理等问题仍然突出。城乡教育资源差距大，基本医疗服务城乡差距过大。我国农村社会养老保险、医疗保险、最低生活保障以及失地农民社保、农民工社保等社会保障制度还很不健全。 六是城乡劳动者平等的就业制度尚未形成。城乡劳动者同工不同酬，农民工工资长期偏低。户籍制度抬高了农民工进城的门槛，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障和融入城市社会的最大障碍。 三、农村社会不平等程度加深，兼顾各方利益和搞好社会管理难度加大 改革开放30年来，总的趋势是，农村居民不同群体之间的收入差距不断扩大，农村贫富分化趋势加速。农村多元利益主体的格局已经形成，城乡利益关系、农村不同社会阶层间的利益关系复杂化，由此产生的社会矛盾也在加剧，解决社会矛盾单靠政府行政动员已经力不从心。 一是农民利益诉求表达渠道不畅。由于历史和制度上的原因，农民的利益表达机制没有得到应有的重视，农民缺乏自己的利益代表人，利益表达渠道不畅。农民与其他阶层相比，在利益代表和表达机会方面处于不平等的地位。? 二是农村社会组织作用发挥不足。从政府和社会的互动过程看，主要问题是政府力量过于强大，农村社会组织力量过于弱小，社会参与力弱，发挥作用的制度空间狭小。 进入新世纪以来，农民收入增长保持了年均6%以上的速度。这是在粮食等农产品价格大幅度上涨、各项支农补贴持续增加的基础上实现的。如果今后国民经济出现较大波动，农民增收出现徘徊甚至滑坡 。 农村公共产品供求 一、公共产品理论与农村公共产品 公共品定义 所谓公共品就是所有成员集体享用的集体消费品，社会成员可以同时享用该产品；而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。（萨缪尔森） 其实，私人产品和公共产品的边界依然很模糊。目前为止，世界各国都没有明确界定哪种物品是否属于纯公共产品。 农村公共产品： 农村公共产品区别于城市公共产品，农业、农村或农民生产生活共同需要的，具有一定“典型特征”的产品或服务的总称。而且按照不同的标准进行了分类。按其性质（特征），可以分为农村纯公共产品和准公共产品（混合物品），农村准公产品还可据倾向程度进一步划分为共同资源和俱乐部物品；根据其内容可分为农村公共设施和公共服务；根据其区域范围可分为全国性的（跨省、跨流域、跨行业的）、地方政府的（省级、市、县、乡级）、社区（村）级和农户共有型四级农村公共产品；按照其来源可以分为人工的和自然的公共产品；根据其用途或服务对象，可以将之分为农业生产所需要的和生活所需要的公共产品。学术上一般都是从性质进行分类探讨的。 农村公共产品供给的理论依据和意义 1．为什么要为农村农民提供有保障的公共产品 （1）农村公共产品的三个典型特征和其基础性、效益的外溢性特征，决定了政府在供给中仍然应发挥主导作用； （2）从政府的基本职能看，弥补市场失灵的职能要求政府应当提供公共产品。政府职能的核心是提供公共产品； （3）公共产品的供给是由“私人产品”来决定。农村私人产品对公共产品有较强的依赖性，客观要求农村公共产品实现最优产量； （4）公共产品的供给是由公共风险来决定的。化解和防范社会面临的各种公共风险是政府提供公共产品的目的； （5）是由公共财政决定的。政府及其财政不能侵犯市场，只能活动于市场失效领域——公共领域。因此，公共财政只能也必须涉足社会公共需要领域的事项； （6）是市场经济机会均等、公民权利平等有关市场经理论和法学理论的客观要求。同一属性的公共品应该在供给上采取相同的政策；农民跟市民一样有发展权和生存权，政府应该承担起最起码的公共品的供给，公共财政要把公共品真正地、公平地分摊于城市和农村。农村公共物品的供给由依靠农民自身向以国家为主的政策目标过渡，让农民能享受到最基本的国民待遇； （7）为农民提供基本而有保障的公共产品，是我国农业以至整个国民经济进入新阶段的客观要求。 2．农村公共产品的作用 （1）认为农村公共产品，是农村生产力的重要组成部分。某种意义上说，农村公共产品是私人农户有效投入的先行条件。20世纪80年代中期农业生产的非增长格局一个主要因素就在于农业公共产品的恶化大大降低了农业的生产力。农村公共产品投资具有较高的乘数效应。 （2）是减轻农民负担，增加农民收入的客观要求。增加农村公共产品的供给是提高农民收入的有效手段。现阶段，农民收入增长缓慢甚至停滞不前，其重要原因之一在于农村公共产品供给的非均衡；农村公共产品供给与农民收入增长具有制度关联性。 （3）是拉动农村消费的需要。公共产品的有效供给是建立统一市场的前提和基础。市场本身就是公共产品。启动市场扩大内需离不开7.3亿农民，为他们提供公共物品有利于带动农村市场消费，拉动整个经济的增长。实证分析得出我国政府支出和民间消费从整体上看是互补的关系。当前，农民消费能力不足，农村公共基础设施供给严重不足是一个重要原因。 （4）是缩小地区差距、扶贫的需要。地区财政规模的不平衡造成了各地公共服务程度悬殊和公共产品的数量、质量的差别。公共产品提供的不均衡性是拉大地区差距的一个主要因素。 3.农村公共产品的需求分析 （1）我国农民对公共产品的需求较集体化时期已经发生了一系列深刻的变化。我们认为可以总结为：更加注重公共产品的实用性和多样性，不过需求仍然表现为缺乏弹性；对公共产品的成本分摊极为敏感；农民开始有了自主产权意识，同时参与供给决策的要求逐渐增强，但是仍然是被动性消费；农民对农村公共产品需求具有差异性。农村公共产品本身的地域性特征（生产的地域性），公共产品的消费地域性和管理的地域性是同时存在的 （2）公共产品需求的本质是具有支付能力的需要。一个地区、一个社会需要什么公共产品，需要多少公共产品，是受该地区生产力和经济发展的水平决定的。从农民的需要出发，既要考虑当地生产力水平和经济发展的水平，还要考虑农民的实际承受力。当前大部分的相关研究一般都是强调我国农村公共产品需求是巨大的：一是由于“二元分割”导致的历史欠账太多；二是农民对于公共产品的需求越来越高、越来越迫切、越来越个性化。 （3）关于农民对公共产品的需求迅速增加的原因的探讨。主要观点有：一是农村公共产品的需求增加有收入效应，农民收入的提高对公共产品提出了更高需求。二是我国农村战略性经济结构调整，对农村公共产品供给的数量和质量提出了新需求。农业的增长和非农产业的发展也改变了农村社区对公共产品需求的内涵和结构。农业高科技的推广和农业产业化的繁荣所带来的农村经营方式的重大转变，都必然对农村公共产品提出更高的要求；三是加入WTO 使得农户对农村公共产品有了新的需求。我国农村公共产品供给水平与国外发达国家之间差距甚大。农业支持方式的改变要求较大幅度地增加农村公共产品供给；四是由于经济人行政官僚的主宰把持，通过公共产品需求的扩大化来实现公共产品供给预算的最大化，利用其供给中的垄断地位来掠夺村民剩余。公共产品需求呈扩大化倾向，甚至导致供求的“错位增长”。因此，公共产品需求的动态性和递增性是我们不能忽视的，而对公共产品需求增长中的消费阻力没有人去注意和研究。 4.农村公共产品的供给分析 （1）农村公共产品的投入是不足的。 农村公共产品供给不足的原因主要有： ??? ?①主要是财政的非农偏好和财力有限。农村经济基础条件差、经济发展缓慢、投资收益率低，近年乡镇企业效益低下也造成农村公共产品供给普遍不足； ②大部分学者认为原因在于优先发展重工业的非均衡发展模式、城乡分割的二元经济结构和其派生的制度安排。农民由于“身份”的制约，没有真正享受到国家应当为他们提供的基本公共产品。从根本上讲，主要是“市场失灵”和“政府失灵”双重作用的结果 ③对公共产品消费权益重视和保护不够。出现私人与公共两类物品之间的跛脚发展模式，导致公共物品或服务的严重短缺； ④公共产品本身所具有的特性是其供给不足的一个重要原因； ⑤农民本身存在的文化特质也是农村公共产品供给效率低下的一个原因； （2）公共产品供给结构不合理。公共产品供给的结构性失衡主要表现在：硬件多，“软件”少；准公共产品多，纯公共产品少；重视短期公共产品而轻视长期公共产品生产；重“数量”轻“质量”；重视新建，对于维护、维修已有的公共产品成效不明显，供给意愿不强烈；农民急需的公共产品供给不足，农民不需要的或者需求较少的公共产品却大量过剩；生产所需的要多，而生活所需的要少。公共产品供应中的结构性失衡问题加剧了公共产品的供求矛盾。这是由农村公共产品供给的“供给主导型”，而不是“需求主导型”决定的。 （4）公共产品供给的不公平性。表现为城乡不平衡和地区不平衡。农村公共产品供给，与我国城市公共产品供给制度有很大的差别。成本基本上是由农民自己负担，成本分担中存在着严重的非累进机制，导致低收入者往往承担了更多的成本。 二、农村医疗保障制度的变迁 （一）人民公社时期的农村合作医疗制度 农村合作医疗制度是新中国农民首创的、以互助共济为特点的集体医疗保障制度。60年来，它几经起落。其中，人民公社时期（1958—1984年）的农村合作医疗制度所展现的兴衰成败，值得我们回顾和总结。 1.萌生： 新中国成立之初，在人口众多的广大农村地区，除了少数个体开业的中医诊所和中药铺以外，基本上没有其他的医疗卫生设施。各种传染病、地方病流行猖獗，婴儿死亡率高达200‰以上，人均期望寿命不到35岁。面对严峻的卫生保障形势，1950年8月召开的第一届全国卫生会议制定了面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合、以农村为重点的卫生工作方针，提出要有步骤地发展和健全农村卫生组织。 我国农村正式出现具有保险性质的合作医疗保健制度，是在农业合作化高潮的1955年。其标志是山西高平、四川内江、河南正阳、山东招远、湖北麻城等地的农村建立了一批由农业生产合作社举办的保健站。最早实行“医社结合”、建立合作医疗保健制度的是山西省高平县米山乡。1953年，在农业合作化运动中，米山乡的3家私人药铺和10个民间医生自愿组合，创办了高平县第一个联合诊所。 当地的乡人民委员会（乡政府）统一领导保健站，农业生产合作社、农民群众和医生共同集资兴建，日常经费来自农民交纳的“保健费”、从农业社提取的15%～20%的公益金和医疗收入（主要是药费）；每个农民每年自愿缴纳2角钱的“保健费”，即可享受预防保健服务，患病就诊免收门诊费、出诊费、挂号费、手术费；保健站挂签治病、巡回医疗，医生分片负责村民的卫生预防医疗；保健站的工作人员“专任兼职”，实行“三土上马”（土医、土药、土方）、“四自创业”（自种药、自采药、自制药、自用药），发挥中国传统医药的优势，减轻集体经济的负担；采取记工分与支付现金相结合的办法解决医生的报酬。 1955年11月，卫生部、国务院文教办和山西省卫生厅组成的联合调查组肯定米山的经验，认为“为农村的预防保健工作建立了可靠的社会主义的组织基础”，有必要在全国推广。到1956年，全国以集体经济为基础、由农业合作社举办的互助共济的集体保健医疗站发展到1万个，从业医务人员约10万人，农村合作医疗制度的全国覆盖率达到10%。 2.曲进： 民公社化运动，为酝酿已久的农村合作医疗制度提供了体制基础。而推广和扩大合作医疗，也成为各地人民公社建设的一项重要内容。 1958年7月1日，河南省拓城县慈合人民公社开始实行互助形式的“合作医疗”。1958年8月，全国第一个人民公社——河南省遂平县嵖岈山《卫星人民公社试行简章（草案）》第18条规定：“公社实行合作医疗，社员按照家庭人口多少，每年交纳一定数量的合作医疗费，就诊不另交费。” 1959年11月，卫生部党组向中央上报《关于全国农村卫生工作山西稷山现场会议情况的报告》及附件《关于人民公社卫生工作几个问题的意见》，指出目前“以实行人民公社社员集体保健医疗制度为宜。其主要点是：1.社员每年交纳一定的保健费；2.看病时只交药费或挂号费；3.另由公社、大队的公益金中补助一部分。”“实行这种制度，对于开展卫生预防，保证社员有病能及时治疗和巩固公社的医疗卫生组织，都较为有利。” 借助“”和人民公社化的群众运动，我国农村合作医疗制度迅速发展。全国行政村（生产大队）举办合作医疗的比重，1958年为10%，1960年为32%，1962年上升到46%。 在当时“左”的错误思想的指导下完成的。在人民公社“共产风”泛滥之时，合作医疗也刮起了“共产风”，搞“供给制”，实行“看病不要钱”。这些做法，脱离了农村的经济条件和农民的觉悟水平，使得合作医疗制度出现了“一紧二松三垮台四重来”的情况 此后，农村一些地方相应地重新恢复“联合诊所”，“实行看病收费、独立核算、自负盈亏”，同时“允许医生个人开业”。基层的医务人员和卫生机构也有所精简。由于集体投入急剧减少，全国除极少数相对富裕的地区以外，多数社队的合作医疗都陷入停顿或半停顿状态，合作医疗覆盖率大幅度下滑。到1964年，全国农村只有不到30%的社队还维持着合作医疗制度。 1965年6月26日，同医务人员谈话，再次严厉批评卫生部的工作。这篇著名的“六·二六”指示认为：“卫生部的工作只给全国人口的15%服务，而且这15%中主要还是老爷。广大的农民得不到医疗，一无医，二无药。卫生部不是人民的卫生部，……现在医院那套检查治疗方法，根本不适合农村。培养医生的方法也只是为了城市。可是中国有五亿多人是农民。”要“把医疗卫生的重点放到农村去”。 1964年，卫生技术人员的分布：高级卫生技术人员的69%在城市，31%在农村（县及县以下卫生医疗机构，下同），县以下仅占10%。中级卫生技术人员的57%在城市，43%在农村，县以下仅占27%。经费的使用：全年卫生事业费的30%用于公费医疗；27%用于农村，县以下仅占16%。830万享受公费医疗待遇的人员所用经费，比5亿农民所用经费还要多。”为了改变这一状况，《报告》提出，“今后要做到经常保持三分之一的城市医药卫生技术人员和行政人员在农村，大力加强农村卫生工作。”9月21日，中共中央批转卫生部的《报告》，强调“必须把卫生工作的重点放在农村，认真组织城市卫生人员到农村去，为农民服务，培养农村卫生人员，建立和健全农村基层卫生组织，有计划有步骤地解决农村医药卫生问题”。 3.鼎盛： 中国农村合作医疗制度的真正普及和超常规发展，是在1966年“”爆发之后。 1968年12月5日，经亲自批示，《人民日报》发表题为《深受贫下中农欢迎的合作医疗制度》的调查报告。之后，拥不拥护“合作医疗”这个“新事物” 搞不搞合作医疗，已经不是关心农民医疗健康的问题，而“是对毛主席的态度问题，是‘执行不执行毛主席革命路线’的问题”。在这样的政治氛围下，全国各地农村“一哄而起”，很快实现了合作医疗“一片红” 农村合作医疗制度之所以能够在“文革”期间“超常规”地发展，得助于两大措施的保障：一是恢复振兴中医，大量使用中草药；二是培养赤脚医生。 发掘、利用中草药，实行中西医结合防治疾病，是新中国成立以后我国农村卫生工作的特点和优势，也是巩固和发展农村合作医疗制度的重要物质基础。 “赤脚医生”是从“”中涌现出来的又一个“新生事物”。 1974年10月，接见民主也门卫生代表团，向客人介绍“赤脚医生是我们正在试验的制度。”“赤脚医生总比没有医生好哇。赤脚医生刚开始知识少，只能医疗一些常见病，过几年就穿起草鞋了，就是知识增多了，再过几年就穿起布鞋了。” 到1975年底,全国“赤脚医生”的数量达到150多万名。作为农村合作医疗制度的主要实施者，“赤脚医生”为解决我国广大农民的医疗保健问题作出了重要贡献。在1980—1981年度的《年报》中，联合国妇女儿童基金会高度评价中国的“赤脚医生”制度，认为它为中国落后的农村地区提供了初级护理,为不发达国家提高医疗卫生水平提供了样板。 20世纪70年代，是我国农村合作医疗制度广泛普及、进入“鼎盛”的时期。1976年，全国农村实行合作医疗制度的生产大队，比重从1968年的20%上升到90%，由合作医疗担负的卫生保健服务覆盖了全国85%的农村人口。 4.衰落： 1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，规定建立乡（镇）政府作为基层政权，同时普遍成立村民委员会作为群众性自治组织。到1984年底，全国农村基本完成了政社分设，建立了9.1万个乡（镇）政府，92.6万个村民委员会[7-2]。至此，农村人民公社制度实际上已经不复存在。 农村经济体制的急剧变化，极大地冲击着以人民公社集体经济为依托的合作医疗制度。统分结合的双层经营体制，将土地的经营权、转让权、收益权赋予农民，土地成为经济支撑力的主要载体；实行家庭联产承包责任制，使家庭增加了生产经营功能，农民得以真正分享农业经济的剩余。这些都为农村居民的医疗保障重新回归家庭并进行多样性自主选择提供了制度安排。 据全国10省45县的调查，1985年，在农村居民中，仍然参加合作医疗的仅占9．6%，而自费医疗的占到81%。1986年，支持农村合作医疗的乡村进一步下降到5%左右。1985年1月24日，全国卫生厅局长会议宣布：今后不再使用“文革”中沿袭下来的“赤脚医生”名称，而改称“乡村医生”。至此，“赤脚医生”的历史彻底结束了。 农民失去基本的医疗保障，医药费成为农民难以承受的一项开支。农村一些地区再度出现看病难、看病贵，因病致贫、因病返贫而陷入困境、绝境的现象。许多农民“小病拖，大病扛，重病等着见阎王”，农村医疗卫生状况持续恶化。 5反思： 中国用不到发达国家1%的医疗卫生支出，解决了占全国人口绝大多数的农民群众的医疗保障问题，取得了“低收入发展中国家举世无双的成就”， 被世界誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”、成功的“卫生革命”。如果考虑到中国历来是一个农民占人口绝对多数、卫生保障能力严重不足的农业大国，这一成就的取得更加来之不易，令人钦佩。 但是，也要看到，传统体制下的农村合作医疗制度的“大发展”，背后潜伏着极其深刻的矛盾和冲突。 第一，人民公社“一大二公”、高度集中统一的经营管理体制，具有较高的资源动员能力，并且促成了农村医疗卫生体系的建立。但是，它剥夺农民从事生产经营的自主权，严重地抑制农民发展生产的积极性。因此，当时的农村医疗卫生体系，是在农业经济极不发展、农民生活相当贫困的基础上，依靠经济的行政手段建立起来的。 第二，通过政治运动和阶级斗争的方式，在相对贫困的农村强行再分配城市优质卫生资源，虽然对农村合作医疗制度的发展能够产生积极作用，但由于缺乏内在动力和激励机制，效果难以持久。 第三，在集体经济财力有限，又缺乏合理分担费用的背景下，即使建立了农村合作医疗制度，其运行也是难以为继的。何况，在缺乏严格的经济核算和监督管理的情况下，这一制度难以避免农民接受医疗保障，可能会遇到不公平。 农村合作医疗制度的瓦解和基层卫生组织的衰落，是我国农村公共卫生事业面临危机的重要原因之一。2000年，世界卫生组织评估191个成员的医疗卫生体制的总绩效。中国整体绩效排名第144位，比埃及（63）、印度尼西亚（92）、印度（112）、巴基斯坦（122）、苏丹（134）、海地（138）还要低。有论者认为，出现这种结果，在于合作医疗等农村卫生保障制度的“崩溃”，造成广大农民的医疗保健完全依赖自费，使得“中国在‘筹资贡献公平性’的指标上位列倒数第4名（188），从而极大地拖累了整体排名”。 十六大以后，党中央、国务院发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出“要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决农民因患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题”，并且从2003年起全面推行“新型农村合作医疗”的试点工作。我国农村合作医疗制度终于“重现辉煌”，迎来了新的发展契机。“新型农村合作医疗”可以从传统合作医疗的兴衰中汲取很多经验教训。

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