“大棚房”背后的设施农用地管理问题

　　“大棚房”问题清理整治行动开展以来，各地整治成效明显，“大棚房”≠“田园梦”、“大棚房”违法违规逐渐为社会熟知。清理整治的同时，各地在农村土地管理中存在的一些深层次问题值得深思。

　　设施农用地日常监管存在空白地带。原农业部门主要重视对农业生产的资金补助、政策支持、产业指导，对农业园区大棚内用地情况没有监管职责和执法权;原国土资源部门土地执法日常巡查没有覆盖到大棚内，未及时发现制止违法改变设施用地用途的行为。即便发现了棚内问题，一定程度上存在查处不严现象，拆除没收流于形式，或以罚代法，没有实质性解决设施农用地改变用途问题。

　　地方对农村土地利用管理重视不够。市、县级政府在土地利用总体规划编制、计划指标安排过程中，对农村用地重视不够，导致土地审批难、项目落地难，难以保障农村合理建设用地需求。随着现代农业不断发展，新建农业设施项目多为“三产融合”，集种植生产、产品展示、科技研发、办公住宿、观光旅游、技术培训等为一体，产业融合用地管理缺少具体政策指导。在“大棚房”问题整治过程中，不少地方存在“企业花冤枉钱建大棚、政府花巨资拆大棚”双重浪费的现象，损害了基层政府公信力。

　　当前设施农用地管理不适应农业农村发展需求。关于农业园区中的果库、道路等附属设施用地，现行规定最多不得超过10亩，这与大型农业园区的实际需求明显不符。关于看护房的认定标准和面积标准，现有政策规定必须是有门通向大棚内的才叫看护房，北方地区面积放宽到22.5平方米以内，这与地方实际需求不符。部分地区看护房集临时看护、冬季取暖、存放农机具、化肥、种子等功能于一体，对面积需求较大。

　　部分地方政府对产业发展引导和支持不够。尽管不少“大棚房”拆除恢复农业生产后取得初步收效，仍有相当数量的农民对种植、养殖积极性不高。督察发现，西部某县集中养殖区159个问题已整改完成，但现仍从事养殖的农户仅余71户，不足半数(原多数已改为仓储，现已恢复养殖条件但未从事养殖);某县温棚已整改完成，具备恢复农业生产的条件，但多数温棚并未实际耕种。未从事农业生产既有客观原因，即温棚多为上世纪90年代所建，严重老化或土地将被征收;又有主观原因，即地方政府对产业发展的政策引导和技术支持力度不够，农民种植、养殖收入不高，生产积极性没有充分调动。

　　针对“大棚房”反映出的农村土地管理中存在的问题，笔者认为，可从分类妥善处理、政策完善、后续监管等方面发力，扎紧制度篱笆，形成常态化监督，让最严格的耕地保护制度落到实处，让“大棚房”无处藏身。

　　督促地方妥善做好“大棚房”问题清理整治后续工作。对部分去功能化整改的问题，避免农地闲置，切实做到农地农用，严防死灰复燃;对以拆除方式整改的项目，做好群众解释安抚工作。基层政府部门要强化产业引导和技术支撑，通过增产增收激发农民保护耕地的内生动力。

　　督促地方加强日常监管，落实好长效机制。根据法定职责，市、县、乡三级政府应担负起土地管理和耕地保护主体责任，农业农村、自然资源部门各尽其责、共同负责，建立完善部门协作配合、联合行动、快速处置机制，对“大棚房”问题做到尽早发现、及时制止、严格整改。同时，建立设施农用地监管长效机制，严格保护耕地，确保农地农用。

　　进一步完善设施农用地及“三产融合”等政策。对“大棚房”问题清理整治中发现的有关政策问题进行系统梳理，细化大棚看护房、园区道路、冷藏库等附属设施用地政策，如非规模化粮食生产的设施农业配套设施无法避让永久基本农田和一、二、三产业融合项目规划引导及政策支持等问题。加强土地规划用地审批、变更调查、执法监察工作的相互衔接和协同，规划和审批更加符合农村产业发展实际，进一步强化土地巡查执法。

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