探索农村集体建设用地利用的“南海实践”

　　2013 年 11 月，党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向、任务和要求，开启了农村土地制度改革新征程。2014 年 12 月，习总书记主持召开十八届中央深改组第七次会议，决定在全国 33个试点地区开展农村土地制度改革试点。2014 年 12月 31 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。2015 年 2 月 25 日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，试点工作正式启动。

　　在波澜壮阔的改革开放浪潮中，南海作为改革开放先行地，解放思想、先行先试，依托地处珠三角腹地的区位优势，借助农村土地股份合作制改革实现土地的所有权、承包权、使用权三权分离，农民集体逐步开始集体经营性建设用地自发流转的探索，农村土地要素得以充分参与工业化和城镇化进程，南海由此完成从传统的农村社会向现代工业社会的转变，创造了闻名全国的“南海模式”。

　　经过近三十年的实践探索，集体经营性建设用地已成为南海区城乡统一建设用地市场的重要组成部分。正是由于南海一直以来敢为人先的改革探索精神，成为了本次农村土地制度改革试点的广东省唯一。

　　开展农村集体经营性建设用地入市试点工作，正契合了南海发展现状和南海土地管理制度改革的实际需要。

　　（一） 南海区土地利用现状。经过近 30 年的集体建设用地流转实践，南海区的土地开发强度已超 50%，集体建设用地占总建设用地的比重高达 54%。据南海国有土地出让情况和集体资产交易平台统计数据，2010 年，南海已有60% 的工矿仓储和商服等用地来自于集体建设用地；2010~2015 年，南海区工矿仓储和商服等用地有 73%来自集体建设用地。集体建设用地为南海区就地工业化和城市化建设提供了空间载体，并已成为国有建设用地市场的有效补充。但集体建设用地也存在先天的局限性，我区农村集体经营性建设用地约为 25.65 万亩，分散在全区 2304 个农村集体经济组织名下，所有权属零散特征明显，这种小所有权主体与现代规模化产业和城市集聚发展的用地模式存在先天的矛盾。据抽样调查结果显示，全区集体性质的工业用地和商服用地其容积率分别为国有的 43% 和 62%。农村集体经营性建设用地量大分散、利用低效以及配套设施不足的特征，导致土地产出效益较低。

　　（二） “入市”改革的内在需求。党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。实现新时代国土资源高质量发展 , 必须加快质量变革、效率变革、动力变革。南海面临着同样的选择。随着我区制造业加快转型升级，城市化加快推进，在粤港澳大湾区建设的背景下，土地资源瓶颈日益明显，南海的创新发展存在的土地空间不足、城市面貌城乡交错、土地利用效率较低等问题，新增建设用地已不足以支撑南海经济社会发展需求，利用存量集体建设用地开展入市流转是南海区必然的选择。迫切需要通过土地制度改革，尤其是通过建立集体经营性建设用地入市的新机制，挖掘存量集体建设用地空间，提高土地利用效率，来破解产业升级和城市更新中的土地制度困境。

　　（三） “入市”改革工作基础。一是已逐步完善土地股份制改革。通过将土地的所有权、承包权、使用权三权分离，把农民的土地承包权统一配置为农村集体经济组织的股权，从而使土地的流转变为农村集体经济组织的集体行为，这一改革使农村集体建设用地的入市流转成为了可能，也为入市及征地收益分配的制度设计奠定了良好的基础。二是全面完成农村集体土地所有权发证工作。科学界定了农村集体土地的产权主体，产权的清晰明确，为南海区集体经营性建设用地使用权入市工作和农村土地征收的顺利开展打下扎实的工作基础。三是制定了地方政策文件。在试点开始前，已先后印发实施了《南海区集体建设用地使用权出让出租管理办法》 《南海区集体建设用地使用权出让出租管理办法操作指引》和《南海区集体建设用地使用权流转实施办法》等规范性文件，推动南海区集体经营性建设用地入市走向规范化、制度化，为 2015 年 3 月正式开展的入市试点创下了基础。

　　（一） 省、市、区领导亲力亲为抓改革。本次农村土地制度改革试点是国家赋予南海区的光荣使命，涉及面广，影响深远，意义重大。试点获批后，各级党委政府高度重视，高位推动改革试点工作。自然资源部、国家土地督察广州局、广东省人民政府等上级部门先后 43 次到南海区一线指导试点工作，传达改革精神，针对改革中的重大决策和关键问题进行专项研讨，为南海的试点工作指明方向。南海紧抓改革试点契机，将其作为一项重要改革由地方党委统筹推进，结合自身实际深化改革探索。

　　（二） 开展主体调研，取得土地相关权益人的支持。试点工作开展中，为充分尊重集体经营性建设用地权益人的意见，组织开展主体意愿调研。通过召开征询会议、问卷调查、上门走访等形式，对农村集体、投资者、金融机构、管理部门等不同主体开展意愿调研，涉及行政村 223 个，用地企业 311 家，区级部门 19个，镇街业务部门 28 个，研讨会 10 场次以上，充分获取各类利益主体对入市与征地试点改革的意见和建议，使改革试点体现公众参与的成果，寻找改革重点难点问题的解决方案。

　　随着入市改革试点工作的推进，使得更多投资者把目光投向利用方式灵活、价格相对较低的集体土地，已成功吸引万达、腾讯、百度、大众等知名企业进驻，也为蒙娜丽莎陶瓷、坚美铝材、南方风机等行业品牌的孕育提供了空间载体。改革试点以来，南海共有111 宗集体建设用地成功入市，很大程度上得益于企业对集体土地的接纳与需求。集体建设用地价值提升的同时，村集体收益也显著增加，大部分村集体对集体建设用地入市的积极性很高。改革试点以来，每宗入市的集体建设用地交易基本上都获得了全体村民

　　（一） 率先探索集体土地整备制度。针对农村集体经营性建设用地量大分散、利用低效，以及配套设施不足的状况，南海区积极探索成立区、镇集体土地整备中心，以托管方式将符合入市条件的集体经营性建设用地进行整合，统一招商入市，有效解决以往集体土地零星分散利用问题，实现集体土地的统筹综合开发。集体土地整备制度的探索与创新，基本解决了农村集体土地破碎化的问题。据统计，南海整合后可实现连片开发的集体经营性建设用地面积达 19.15 万亩，占全区农村集体经营性建设用地总面积的 74.61%。此项探索属全国首创，得到了自然资源部高度认可。

　　（二） 探索片区综合整治模式。结合旧村（居）改造、村级工业园改造提升和产业社区建设等需要，南海区积极探索实施农村片区综合整治，对连片低效的集体土地划定片区范围，通过土地利用总体规划和城乡规划的修改和报批、土地复垦、地类变更、土地权属调整等措施，在片区内重新划分宗地并确定产权归属，统一进行土地前期整理和基础设施配套建设，推动集体土地的连片整合开发。 “全球创客小镇”是南海第一个集体建设用地片区综合整治项目，拟打造集办公、居住、休闲、购物、学习等“产、城、人”融为一体的创客小镇，为南海的制造业转型升级提供专业服务和支撑。项目首期 1476.51 亩用地中，包括集体土地 1231.72 亩、国有土地 238.68 亩以及尚未确权的土地 6.11 亩，共涉及 26 个产权主体，包括 13 个集体经济组织和 13 个国有土地使用权人。用地权属复杂，开发意愿多元，难以实现片区统筹开发。为此，试点探索采用土地置换的方式，来进行区片综合整治。权属归并集中后，土地可实现统一规划、统一交易、统一建设和统一运营，促进了区域土地利用价值的提升。

　　（三） 探索集体经营性建设用地产业载体政策。尝试集体经营性建设用地产业载体的开发与转让，是南海的又一种探索创新模式。符合一定条件的经认定的集体经营性建设用地出让用以商服、工矿仓储用途进行开发的，竣工验收后，可按规划、住建部门审定的房屋基本单元进行分割登记、分拆销售。位于桂城街道的御堡国际商务中心，是第一个集体经营性建设用地产业载体项目。项目总投资约 18 亿元，用地面积约 103.8 亩，土地用途为商服用地，规划建筑面积23.8 万平方米。这块地原为桂城街道夏南二股份合作经济社集体所有，2013 年 1 月，佛山市钧堡投资有限公司以单价 200 万元 / 亩、总价 20760 万元的价格从桂城街道农村集体资产交易平台上公开竞得该地 40年土地使用权，与中山大学合作，重点发展高端生物工程与高端医疗产业，打造南方生命健康产业基地，包括健康医疗、养生公寓等综合项目。2016 年 1 月，钧堡公司拿到了南海区住建部门核发的预售许可证，实现分割登记、分拆销售的转让方式。2017 年 1 月，该宗地办理了集体土地使用证，随后钧堡公司以项目部分土地使用权为抵押物，向银行申请抵押，获得 1.7亿元贷款。土地所有权人桂城街道夏南二股份合作社，通过该产业载体项目享受的政策红利则是：以土地的 40 年使用权出让换得约 2 亿元土地入市收益，其 中 出 让 收 益 的 60% 为 股 东 分 红；20% 作 为公积金存入银行获取利息，剩余的 20% 则用作村民福利。

　　集体经营性建设用地入市，意味着农村集体经营性建设用地可以和国有建设用地一样直接进入土地市场进行市场化的有偿使用。农村集体经营性用地入市试点改革，是适应新时代新兴产业发展的要求，为当下粤港澳大湾区建设注入新活力，在释放农村土地权能的同时，改变了长期以来地方政府高度垄断建设用地一级市场的土地供给模式，基本实现了集体土地和国有土地两个市场的接轨，使南海集体建设用地的供应结构、供地规模及功能等均与国有土地逐步形成多元互补格局，促进了城乡统一建设用地市场的初步形成。

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