国内外农业补贴的比较快看有什么不一样

　　农业是国民经济的基础，是人类赖以生存和发展的基础产业。一国农业的发展状况不仅关系到国内粮食安全和经济安全，而且关系到农业直接参与国际竞争的能力。但农业又是比较优势十分低下的弱质产业。在自然灾害日趋频繁、国际市场竞争日益激烈的情况下，仅靠农业自身的积累及较低的农业生产力水平，农业是难以得到可持续发展的，从而影响国家粮食安全，阻碍国民经济持续增长和社会稳定。因此，几乎世界各国政府都不同程度地对本国农业进行支持和保护。

　　在政府的农业支持政策中，农业补贴是一种最常用的政策工具。它是政府对农业生产、流通和贸易进行的一种转移支付，其目的是保证本国粮食安全、维护农产品价格稳定和保障农民收入(方伶俐、壬雅鹏，2005；闵敢，2008)。在WTO关于《农业协定》框架下，农业补贴是指针对国内农业生产及农产品的综合支持。它有两层含义：一是广义的农业补贴，或称支持性农业补贴，即政府对农业部门的投资或支持，由于其中大部分是对科技、水利、环保等方面的投资，不会对农产品价格和贸易产生显著性的扭曲，因而又称绿箱政策。二是狭义的农业补贴，或称保护性农业补贴，如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴，由于这种补贴会对农产品价格和贸易产生明显扭曲，因而又称为黄箱政策。1995年WTO农业协议生效后，由于价格支持、出口支持及进口关税等政策越来越受到WTO农业规则的限制，同时对农产品价格实施高补贴措施的弊端（如影响农业生产效率、扭曲市场价格等）逐渐显露，主要发达国家都对农业补贴政策进行了方向性调整，实现了农业补贴政策的转型。

　　本文将着重对主要发达国家的农业补贴政策调整进行比较考察，这将有助于我们借鉴其成功经验和做法，完善中国的农业补贴政策，提高中国农产品的国际竞争力，推进农业结构的战略性调整，持续增加农民收入，促进农村经济可持续发展。

　　美国的农业补贴政策始于20世纪30年伐，为了维护农业生产者的收入，美国政府制定了一系列的农业支持政策。其中，最主要的是制定粮食目标价格，对农产品进行差额补贴。也就是当农产品价格低于政府目标价格时，农场主可以根据农产品的销售量，从政府手中获得市场价格与政府目标价格之间的差价补贴，从而增加农场主的收入，调动其农业生产积极性。其主要运作方式是：农场主以尚未收获的农产品作抵押，从政府的农产品信贷公司取得一笔维持农业正常生产的贷款，当市场价格高于政府目标价格时，农场主可按市价出售农产品，用现款还本付息，如市场价格低于政府目标价格，农场主可把农产品交给农产品信贷公司，政府按目标价格与市场价格之差给予其补贴。为此，每年美国政府大约要支出120亿美元的价格补贴款。另外，为控制农产品价格下跌，美国政府还对种植面积进行限制，实行休耕补贴。这一政策一直延续到1996年。

　　1996年美国对原《农业法》进行了调整。在这次调整中，对保护农业资源环境、乡村基础设施建设、农业科技、农产品市场信息等方面的国家财政投入政策变化不大，但改变了过去对农产品价格支持的政策，将政府对农业的部分国内价格支持改为对农民收入的支持，并计划在新法案实施的7年期间给农户约356亿美元的收入补贴。政府取消了目标价格和市场差价补贴，只保留最低保护价。农场主可以依据种植面积（减去15%另有补贴的休耕面积）及最低保护价，计算好预期收入，农场主收入如果低于预期收入就可以获得政府的农业收入补贴。

　　1996年的《农业法》使美国政府不再完全保护农产品价格，使农业逐步走上自由发展的道路，政府的农业补贴有所减少。但执行两年以后，情况发生了明显变化。从1998年起，由于国际市场农产品价格普遍下降，再加上美国农业政策刺激了农业的增长，农产品过剩加剧，农产品价格下跌，农场主收入大幅度下降，原计划的政府补贴预算远不够实际补贴。为此，美国政府又推出了两项保障农民收入的政策：一是作物收入保险计划；二是市场损失补助，以帮助农民克服市场风险和自然风险。1999年，美国政府又增加60亿美元的农业支出，用于补偿农民的市场损失和农作物歉收损失。到2000年，政府的农业补贴支出上升到280亿美元。2002年5月，美国参众两院通过了新的《农业法》，对1996年《农业法》进行了调整，决定进一步增加政府对农业的拨款。该法案规定在今后10年内，政府用于农业的拨款将达到l 900亿美元，比现有的《农业法》所确定的拨款增加了近80％。主要内容包括：对目前享受巨额补贴的谷物和棉花种植者增加补贴；对近年来已取消补贴的羊毛和蜂蜜等生产者重新给予补贴；对历来基本上不予补贴的奶牛养殖者、花生种植者也开始提供补贴。该法案还将用于土地保护的开支增加80%，这将使过去很少得到政府拨款支持的畜牧业以及水果和蔬菜生产者明显受益。

　　2002年农业补贴政策转型的突出特点是：①大幅度提高补贴水平。据美国农业部预测，新《农业法》规定比1996年《农业法》规定在6年内增加了519亿美元，6年总计达l185亿美元。②调整补贴方式。通过销售贷款补贴、固定直接补贴和反周期补贴三道保护线，对种植小麦、玉米、大米、棉花、油料的农场主提供收入补贴，构成严密的收入安全保护网。反周期补贴是这次新增加的一种补贴方式，其实质是提高农产品的目标价格水平，降低农场主的生产成本，使其产品在国际市场上更具竞争力。③扩大补贴范围。除了继续对大米、小麦、玉米、高粱、棉花等农产品进行补贴外，又把大豆、油料、花生等产品纳入固定直接补贴和反周期补贴范围，把水果、蔬菜等农产品也纳入了补贴范围。④补贴分配相对集中。由于补贴与农产品的面积和产量挂钩，巨额补贴将主要流向少数大规模农场。据美国农业部估计，按新《农业法》的补贴方式，目前30%的大农场将获得70%的补贴，这将有利于扩大农场规模和增强竞争力。

　　欧盟自20世纪60年代初开始实施共同农业政策以来，大幅度提高了农业生产率和农业保护水平。1992年，欧盟对其共同农业政策进行了系统的改革。改革的主要内容是将农业保护政策从以价格支持为基础的机制，过渡到以价格和直接补贴为主的机制。1999年，欧盟委员会通过了《欧盟2000年议程》，强调对农业政策进行更彻底的改革。其重点是降低价格支持和出口补贴，减少政府干涉，更多地采取与农产品产量限制相结合的直接补贴农民收入手段。改革的措施主要有两个方面：一是降低主要农产品的行政定价；二是对因降价给农民带来的收入损失进行直接补贴。具体内容主要有：2000-2001年将谷物价格支持减少15%，价格损失的50％直接补贴给农户；2000-2002年减少20%的牛肉价格补贴，80%的价格损失采取直接收入补贴等。此外，欧盟还设定了405亿欧元的补贴额上限，并于2003年欧盟农业部长会议通过了欧盟共同农业政策改革方案，其主要内容是：废除将农业补贴与农产品产量挂钩的做法，改为向农民提供“单一农场支付”；将农业补贴额度与环保、食品安全等标准挂钩，不符合上述标准的农民将无法得到补贴等；取消对农产品的价格补贴，采取对农民直接的收入补贴政策。

　　这次政策调整的特点是：①削减价格补贴，以直接补贴方式给农民一定程度的补偿，费用由欧盟与各成员国共同承担。如谷物等农作物损失的50％，奶制品损失的65％由欧盟补偿给农民。②进一步加强结构调整政策。如改善提前退休制度，促进年轻农民的安置，通过生产者退休计划提供结构调整援助；优先发展落后地区经济，逐步取消地区间的不平等；建立基金用于结构性调整行动等。③针对农业发展对环境的不利影响越来越大的问题，加大对农业环境保护的支持力度，将其作为WTO的绿箱政策中保护农民利益、稳定农民收入的一项重要措施。如对自愿在种植业中减少使用化肥、杀虫剂、灭草剂而受到经济损失的农民给予补贴，对在畜牧业中努力减少牛、羊存栏而受到经济损失的农民给予补-贴，对农业利用价值不大的土地进行粗放经营耕作、退耕还林，或不采用排水、灌溉、开垦荒地等有损环境的生产方式的农民给予补贴等。

　　1999年日本政府颁布了新《农业法》，即《食品、农业、农村基本法》，取代了沿用近40年的旧《农业法》。2000年又出台了对山区、半山区的直接支付制度。日本农业补贴的具体类型主要有：一是收入补贴。这项补贴最主要是针对山区和半山区的农民进行直接补贴，日本山区面积占总面积的40%，由于自然条件的限制，山区的农业明显落后于平原地区。因而，政府规定每个山区农户可以享受的补贴上限为每年100万日元（100日元约合8.36元人民币，2011），可享受补贴的面积约为90万hm2，即平均每公顷约8万日元，这相当于欧盟普遍性的面积补贴的两倍多。政府还制定了稻作安定经营策略，对种稻农民进行收入补贴。二是生产资料购置补贴。日本农民建立或改造农业生产设施，可以从中央财政得到50%的补贴，从都府县得到25%的补贴，其余25%则可从接受国家补贴的金融机构得到贷款，有些地方市町村财政还要补贴12.5％。三是一般政府服务。包括培养农业人才、基础设施投入、乡村建设、支持农协的发展等方面。此外，日本还制定了灾害补贴、农业保险补贴、贷款优惠等农业补贴政策。据WTO公布的数据，目前日本对农业的补贴已经超过了农业的收入，农业补贴强度是世界最高的国家之一。

　　综上可见，在WTO的《农业协定》达成之后，主要发达国家农业补贴政策呈现出以下3个方面的转型特点和趋势：

　　WTO成立之前，农产品贸易一直被游离于国际贸易规则的有效约束之外，发达国家深刻依赖着农业补贴政策对本国农业实施保护，以增强农业的国际竞争力。WTO成立后，经过多轮艰苦谈判，美国、欧盟、日本等发达国家就削减农业补贴等问题最终作出让步，并于1994年签署了《农业协议》，至此，才对保护性农业补贴有所制约。为了适应《农业协议》的规定，美国、欧盟和日本等发达国家都对本国农业补贴政策进行了调整和改革，大幅度削减了价格支持力度，但同时，也增加了直接收入补贴和其他名目繁多的高额保护和支持，在补贴资金总量上反而有所上升(张锋，2010)。例如，为了保持与WTO《农业协议》相一致，美国农业补贴政策就进行了多次调整。1996年美国通过了《农业完善和改革法》和《农业市场过渡法》，以为期7年的“生产灵活性合同补贴”取代了实施多年的“农产品价格支持政策” （王丙毅，2001）；2002年《农场安全与农村投资法案》对农业补贴总量进行规定，在今后10年内，美国政府用于农业补贴将达1900亿美元，年均法定补贴近200亿美元，比1996年的农业补贴增加了80%；而2008年美国参众两院通过的《农业法》更是将补贴金额扩大到2 900亿美元，执行期为5年，年均近600亿美元，比2002年增加了53%。又如，虽然欧盟2002年通过了新的预算标准，但实际上农业补贴总额仍然非常高。据新方案规定，欧盟农业补贴总预算在2006年控制在453亿欧元左右，并将这一水平维持至2013年。可见，在WTO框架协议下，发达国家仍然维持着高强度的农业补贴，以支持本国农产品的竞争力，增加农民收入。

　　在WTO农业规则的有效约束下，发达国家对农业补贴方式进行了全面调整，从过去依靠价格补贴为主转向现在的收入补贴为主。也就是说，各国对农产品价格补贴、出口补贴等黄箱政策进行了大量削减，但这种削减的相当一部分又以收入补贴等形式进入绿箱政策的范同。以美国为例，1996年前，美国农民在播种之前，政府有一个补贴价格，收获时如果市场价格低于最高和次高价格时，农民就可以获得补贴。为此，政府每年大约要支出120亿美元的价格补贴款。1996年实施新的农业政策后，美国政府调整了农业补贴形式，将政府对农业的国内价格支持政策改为对农民收入的直接支持，并计划在未来7年给农户约356亿美元的收入补贴。在具体操作层面L，则取消了目标价格和市场差价补贴，只保留了最低保护价(李平，2002)。2002年《农场安全与农村投资法案》又增加黄箱支出，即价格支持、面积补贴、种子、化肥、灌溉等投入补贴，以扩大出口，占领国际农产品市场。

　　国外农业补贴政策都逐步削减了农业流通领域补贴额度，增加了农业生产领域的综合开发支持力度和对农民的直接补贴。例如，1996年美国《农业法》规定，对农业的直接补贴采取生产灵活性合同补贴方式。采用这种办法后，生产者无论生产什么、生产多少，其所享受的补贴数量都不受影响，由美国农产品信贷公司将补贴直接发放给农民，减少了流通领域和中间环节的费用。此外，美国还增加了农业综合开发补贴力度，通过立法和行政措施，阻止对水、土等自然资源的破坏性利用，维护农业生产和人类及其生物的生存环境。如2002年的《农业法》规定，今后每年用于农业综合开发的补贴比1996年《农业法》规定的补贴增加近190亿美元。欧盟和日本通过相关法案调整，也强化了对农业资源环境保护、乡村基础设施建设、农业科技、衣产品市场信息等方面的支持，并提高了进口农产品的环境准入标准。据WTO统计，仅这些方面不需要削减的、可计算的年农业补贴（绿箱政策）：美国为512亿美元，欧盟为209亿美元，日本为204亿美元。欧盟和日本在实施农业补贴政策转型中，虽然名义上是为了提高农产品质量，改善生态环境，但实质上是为了加强绿色壁垒，增大国外农产品向本地区市场准入的难度。

　　中国农业补贴政策始于20世纪50年代，最早以国有拖拉机站的机耕定额亏损补贴形式出现，之后扩展到农用资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。1980-1992年间，政府对农业的补贴很少。当时，通过放开农产品价格，让农民在市场交换中受益，是激励农民增产增收的主要方式(马晓河、蓝海涛，2002)。1990年代中期以来，中国逐渐摆脱了农产品长期短缺的局面，实现了主要农产品供求基本平衡。但农产品市场化的负面作用也开始凸现，农民和农业除了经常受到各种灾害的影响外，还周期性地受到来自与农产品市场化有关的“谷贱伤农”的打击(何忠伟、蒋和平，2003)。于是，客观需要政府将农业补贴政策由增加产量补贴向保护农民利益和增加农民收入补贴万向转变。为此，政府对粮、棉、油等主要农产品实行了较大力度的价格和流通干预政策。其中，最主要的手段是，通过国有粮食企业以保护价敞开收购农民手中的余粮，给予这些企业保管费用和粮食收购占压贷款的利息补贴。2001年加入WTO后，中国在绿箱政策方面作出了调整：一是推进农村税费改革，取消了农业税。二是推行包括良种补贴、农资综合补贴和农业机械收购补贴等在内的农业生产补贴。三是实行粮食品种定价收购制度和直接补贴。四是试办农业保险。财政部于2007年4月颁布了《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》，从实质上推动了农业保险的开展。五是加大退耕还林力度。2004年起，对退耕农户的补助政策由补助粮食改变为补助现金。

　　与发达国家相比，中国农业补贴政策的现实特征表现在：第一，补贴范围具有普遍性。目前，财政对农业的补贴，几乎涉及农产品生产与流通的全过程。补贴面广且分散，作用难以集中发挥，因而效果较差。第二，以价格补贴为主，贴息贷款为辅。大多数补贴用于降低农用生产资料的价格、支农服务的收费标准以及农产品购销环节的补贴。第三，补贴方式的隐蔽性。长期以来，财政对农业补贴方式多采用“暗补”方式，即财政资金不直接以财政拨入的方式进行，而是通过流通渠道间接地给予补贴。这种方式体现在农业中，带有一种“补助”性质，但这种“补助”并不为大多数生产者所知晓，对生产的直接刺激力度不大，且容易流失。第四，粮食安全储备补贴较大，补贴政策项目比重较高。1996-1998年，全国粮食储备的财政补贴平均为383.8亿元，占绿箱支持的25.3％ (方伶俐、王雅鹏，2005)。

　　显然，中国应在充分考虑农业补贴的国际规则下，借鉴美国、欧盟、日本等发达国家的先进经验，结合中国财政和农业经济实际，对农业补贴政策进行适应性调整。调整的方向主要包括以下几个方面：

　　中国传统农业补贴只重视流通环节，忽视生产环节。如1991-1996年，中央和地方政府用于流通环节的粮油补贴就高达l 886亿元，占补贴总数的50%。2001年用于粮食流通领域的补贴占当年农业财政支出的1%(郭玮，2003)。按照WTO农业协定要求，政府提供的价格支持主要应针对农产品生产者，而不应该是流通部门。补贴流通部门无法增加农民收入，从而无助于农民种粮积极性的提高。因此，中国今后应减少对流通环节的补贴，将补贴重点转向农业生产者。有资料表明(张锋，2010)，欧盟国家曾对购置大型农业机械、土地改良和兴修水利等给予资金支持，并大力支持农业科研和教育，欧盟农业教育占农业预算总额的20％—25％，英国、法国、德国等对农民的教育、培训，从基础教育到职业教育、技术推广、进修深造都有一套完整的培训体系。中国应当深化对农业生产者素质培训和提升补贴，推广农业技术，以增强农业的国际竞争力。

　　黄箱主要是对农产品价格进行补贴，是WTO农业协议所限制的，而以收入补贴形式的绿箱政策是WTO农业协议积极提倡的。中国应进一步借鉴国际经验，既要减少或少用容易导致农产品贸易价格扭曲的价格干预措施，又要充分利用绿箱政策来支持和保护农业生产。在WTO农业协定规定的11项绿箱政策中，目前中国只使用了8项，还有几项未启用，利用绿箱政策支持中国农业的空间还比较大(方凯、吴娟，2009；杜芸、杨青，2010)。因此，今后中国农业补贴政策的调整方向：一是加强农村基础设施建设、促进农业科研技术推广、完善农产品质量安全体系，以提高农业生产率和粮、棉等主要农产品的综合生产能力。二是支持生态工程建设、强化农业环境保护、提高抗灾防病能力，以保证农业的可持续发展能力。三是加强农村基础教育、扶持贫困地区开发、鼓励农业结构调整，以增强农民的再生产能力。

　　目前，中国刚刚进入工业反哺农业的初始期(曾祥炎，2005；丁忠民，2009)。作为反哺期的一项重要制度安排，中国农业补贴力度还无法与发达国家相比。现阶段，中国农业补贴政策不能推行“普惠制”而对农业实行全面补贴，应把有限的财政资金重点用在传统农区、粮食主产区、关键农产品领域（如东北的大豆和玉米、华北的小麦、南方的水稻、长江中下游和新疆的棉花、华南的热带水果和花卉等），以增强具有比较优势和竞争力的农产品生产能力，提高这部分农民的收入水平。

　　应抓紧研究制定符合WTO规则框架下的《农业保险法》、《农业灾害救助条例》、《农业补贴条例》等法律、法规，构建公开透明的农业补贴法律体系，使中国农业补贴走向规范化、稳定化和法制化。在农业补贴立法中，应注意的事项有：一是立法意旨上应注重保障对农民收入的直接补贴。二是农业补贴法律表述应具体，减少柔性条款，增加刚性条款，并增加对农业补贴的法定性和程序性规定。三是农业补贴内容须优化。应设定必要的黄箱补贴条款，将合法的特殊差别待遇和例外条款以法律形式固定下来，增加对农业生产环节和对农业生产者的直接补贴的绿箱法律规定，增强补贴的针对性和集中性。此外，应建立全国农业资源信息管理系统，用现代化的手段对农业资源进行配置和管理。