浏阳农地入市：收益大头归农民

　　2017年12月7日，正在建设中的浏阳永安家居产业园。该产业园占地354亩，是浏阳入市的10宗集体经营性建设用地中最大的一块。图/记者袁树勋

　　标的是浏阳市大瑶镇南阳村一块3.18亩的建设用地，她在电脑上验证身份、提出报价，然后交付定金、等待公示。

　　一项历史纪录，在这平淡的过程中诞生了。这是湖南首宗直接入市的集体经营性建设用地。截至2017年底，浏阳一年内共有10宗集体经营性建设用地入市，总价款5893万元。

　　26年前，几十公里外的浏阳市圭斋路上，也诞生过一项相似的湖南纪录。50多亩国有建设用地向社会公开拍卖，史称“三湘第一锣”。一年后，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》发布，允许“土地使用权有偿有限期出让”。自此，国有建设用地出让制蔓延全国，日后催生了著名的“土地财政”。

　　“土地财政”推动了中国城市化和工业化，但也推高了房价、恶化了国民收入分配、引发了征地拆迁矛盾。此时，人们想起还有一类土地——集体经营性建设用地。

　　这类地，主要是乡镇企业用地。2013年国土资源部摸底显示，全国范围内约4200万亩，约占全国集体建设用地的13.3%。

　　在这类地上搞开发不会占用农田，还能增加土地供应，抑制地价上涨。地的所有权属于农民集体组织，入市所得收益自然归农民，也增加了乡村财富。

　　近些年“允许集体经营性建设用地入市”的呼声越来越高。但相关改革探索却一波三折，直到2015年，才以土地制度改革试点的形式开启新篇章。

　　浏阳是试点地区之一。2016年9月启动试点，2017年初首宗土地公开竞拍。3.18亩土地成交价90万元，扣除成本，净收益62万元。政府按成交价款的20%，收取土地增值收益调解金18万元。剩余44万元，归南阳村集体和相关农户。

　　政府凭什么从中抽成呢？华中科技大学乡村治理研究中心研究员夏柱智解释，“周边有完善的基础设施，这块地才值钱。基础设施由政府耗资投建，它分享部分土地增值收益，合情合理。”

　　夏柱智梳理过各个试点区的政府分成比例，根据地段和土地用途各不相同。最高的达到48%，如浙江德清乡镇规划区内的商服用地；最少的是零，如上海松江区的工业用地。

　　伍建平是浏阳星辰商业有限责任公司总经理。2015年，他酝酿投建一个家居产业园。

　　家居企业纳税少，进不了当地的高新技术开发区。恰逢改革试点期间，伍建平把目光投向集体经营性建设用地。

　　他需要三四百亩的连片土地。但可供出让的集体经营性建设用地最多不过几十亩，且分布零散，很难满足大项目的需求，这是各试点区普遍存在的难题。

　　主导改革试点的浏阳国土部门提出了“调整入市”的想法。大意是先将多块零散的集体经营性建设用地复垦为耕地或林地。然后，在某个合适的地段，把相应数量的农用地开发为建设用地。增多少就减多少，耕地和建设用地总量都没有改变。

　　这个办法，倒也能找到政策依据。它与国务院在2008年出台的“增减挂钩”制度，内涵一致。

　　“增减挂钩”，允许“减”宅基地（恢复为耕地或林地），然后异地“增”相应面积建设用地。既然如此，浏阳的新办法能否把宅基地也纳入进来？在浏阳农村，也有大量闲置的宅基地。

　　“这套办法本质上是建设开发权的转让。既然上市企业的股权可以权证化——股票，建设开发权也可以。”浏阳市国土局不动产交易中心主任李刚说，“依据这个思路，我们设计了‘建设权证’和相应交易机制。”

　　王自力是浏阳市永安镇督正村人。早年间，他在家门口的宅基地上建了个小家居厂。

　　永安家居产业发达，像王自力一样房前屋后建厂的不在少数。因为达不到安全环保要求，小厂主们常年和执法队打游击。如今，他们有了新的选择：迁厂。腾出来的土地变成了“建设权证”。

　　王自力的小厂占地2.9亩。他已经拆掉了厂房，准备植树造林。完工通过验收后，他能获得2.9亩的林地类“建设权证”。

　　浏阳的一家政府平台公司统一收购“建设权证”，林地类每亩1.6万元。王自力的2.9亩能卖4.6万元，扣除拆厂造林的施工成本，净赚2.8万元。如果他是把厂区复垦为水田，赚头更大。一亩水田类“建设权证”能卖近10万元。

　　政府平台公司收购“建设权证”后，再统一对外拍卖。眼下，伍建平是这个市场上的最大买家。他已经吃进了140亩林地类“建设权证”，还准备再入手214亩。

　　拿到354亩林地类“建设权证”后，伍建平可以在浏阳全市农村范围内找354亩林地，开发建设家居产业园。如果他拿的是旱地类“建设权证”，则可以找旱地进行开发。但开发有两个前提：符合相关部门政策要求；土地所有者同意。

　　伍建平看中了永安镇西湖潭村的一大片荒山林地。这里交通便利，西湖潭村民也很有兴趣合作。

　　村集体和星辰商业有限公司达成协议，以354亩土地入股产业园项目，占股10%。“我们算了账，每亩地每年能分红约8000块钱。354亩，一年就是283万。”西湖潭村村委会副主任王和胜说，“第一年分红的60%已经打到村集体账上了。”

　　此前，这些地大多租给别人搞园林种植。按当下行情，一亩租金也不过五六百块。按伍建平的提议，相当于地租一下子翻了十多倍。

　　像永安家居产业园项目一样的“调整入市”案例，在其他土地制度改革试点区也不少见。2017年8月国土资源部下发的通报显示，当时全国已有540宗集体经营性建设用地入市，近三成属于调整入市。

　　540宗地，总价款81亿元。其中佛山南海区所做的贡献最大。但从数据来看，集体经营性建设用地仍无法挑战国有建设用地的市场地位。仅佛山南海区，2016年国有建设用地出让总价款就达到238亿元。

　　浏阳的情况也支持这个判断。截至2017年底，10宗集体经营性建设用地入市总价5893万元，相当于2016年浏阳国有建设用地出让金的1.7%。

　　不过，集体经营性建设用地入市还是新事物。随着一些障碍的清除，入市土地数量会不断增加。到那时，它是否会和国有建设用地形成竞争，冲击地方政府赖以为生的“土地财政”？

　　“看似有竞争，实则不然。因为政府出让工业用地的目的不是赚钱，而是引入企业以创造税收和就业。有些地方政府还会通过前期税费减免奖补的方式吸引企业，等于‘零地价’甚至倒贴。”一名观察人士说，“如果集体经营性建设用地入市能解决企业用地问题，政府反而高兴。”

　　真正让政府赚大钱的，是出让用于房地产开发的商业住宅用地。2010年《中国国土资源公报》显示，这类土地的平均出让价格是工业用地的六七倍。西南政法大学教授孙鹏发现，在一些房地产发达地区，这类土地的出让金和政府规费收入，占当地建设性预算的80%。

　　上述540宗集体经营性建设用地，入市后流向房地产行业的只有30宗，占比不到6%。“和各试点区用于房地产开发的国有建设用地比起来，它更是个微小的数字，远谈不上冲击‘土地财政’。”上述观察人士说。

　　在全国土地制度改革试点启动前，很多地方都进行过集体经营性建设用地入市的探索。孙鹏发现，它们基本上都达成了默契：不允许入市土地用于房地产项目，有的甚至明令禁止。

　　“搞改革试点的村集体，自然想突破这个限制，谁都知道开发房地产最赚钱。”上述观察人士说，“但试点启动后，突破数量依然很有限。这只能说明，早前的默契很大程度上延续下来了。”

　　集体经营性建设用地入市改革的一个指导思想，是和国有建设用地“同权”。从这个角度看，允许前者进入房地产领域并无不当。

　　“但那样一来，会对房地产市场造成巨大冲击。海量‘小产权房’是不是可以转正了？光这个问题就够让主政者头疼。”上述观察人士说，“所以，要不要放开这个限制，眼下还是见仁见智。”