基于宅基地制度改革的贫困农户住房保障及其对

　　核心提示：摘 要：宅基地制度是实现住房保障的一项基础性制度，通过深化宅基地制度改革有助于系统解决贫困农户人员聚集、宅基地取得和建房

　　摘 要：宅基地制度是实现住房保障的一项基础性制度，通过深化宅基地制度改革有助于系统解决贫困农户人员聚集、宅基地取得和建房资金筹措方面的难题，平衡宅基地的住房保障和资产功能之间的关系。文章以黑龙江省9县（区）为调查区域，对样本区域住房无保障贫困农户家庭特征以及现行住房保障措施进行调查与分析，探索如何通过宅基地制度改革解决贫困农户住房保障问题。研究发现：现行住房保障措施存在顶层设计不足、覆盖范围有限、资金压力大以及未充分有效利用存量宅基地的普遍性问题。结合全国宅基地试点改革经验，建议优化宅基地空间布局、构建农村宅基地分类有序退出机制、搭建农村住房及宅基地交易平台、探索建立宅基地置换机制，为贫困农户住房保障提供用地和资金保障。

　　长期以来城乡经济联系的严重隔离及其产业结构不合理，导致农村劳动年龄人口的持续性外流，引发并加重了区域性贫困问题。贫困区域集中分布于生态环境恶劣且自然灾害频发的地区，贫困人口和贫困发生率高度耦合。贫困农户呈现出劳动力弱质化、受教育水平低、家庭收入来源单一、致贫因素多样化等综合性贫困特征，尤其是缺乏安全住房等基本生产生活条件。1宅基地作为建设农房的物质载体和潜在资产，其制度改革是实现贫困农户住房保障的重要方面。黑龙江省作为全国中西部扶贫开发重点省份之一，是东北地区贫困县数量最多、贫困发生率最高、贫困人口最多的区域。2同时，黑龙江省国土面积居于东北地区首位，自然村数量最少，但是其农村宅基地占地面积大、利用效率低、与耕地矛盾突出。黑龙江省政府在实施精准扶贫战略过程中，贫困农户脱贫增收取得了显著的成效，但是解决部分贫困农户住房保障任务依然艰巨。如何实现宅基地制度改革与贫困农户住房保障的有效衔接，助推贫困农户顺利实现“住有所居”成为区域精准扶贫工作中备受关注的热点话题。

　　我国相关领域的学者对宅基地制度改革和农民住房保障进行了初步探索。刘新荣认为，农村宅基地制度是最具中国特色社会主义的农民住房保障制度；3宅基地改革的目标是构建统一城乡住房市场和住房保障体系，促进城乡融合发展。4当前，宅基地制度变迁落后于宅基地功能变迁，需要逐步推进市场化以显化宅基地的资产价值。5为解决贫困农户住房安全问题，郭翔宇、赵静和李红建议利用村内空闲建筑和宅基地，集中翻修、新建幸福大院或廉租住房。6为精准实施危房改造，需要强化分类管理，多渠道筹集住房保障资金。虽然农房建设需在集体无偿分配给村民的宅基地上进行，但是也仅仅提供了建房的土地，并未真正解决农村贫困家庭的住房问题。现有文献对宅基地市场化改革和解决农民住房保障所需资金等问题进行了必要的研究，然而，现有研究仅关注其中某一个方面，对于如何优化配置大量粗放利用的宅基地资源，系统解决贫困农户“人到哪里去、钱从哪里来、地该怎么用”的问题，7并实现两者有机结合方面的关注相对较少。

　　本文数据来源于2016—2018年黑龙江9个县（区）贫困农户及村庄问卷调研数据，包括7个国家级和省级贫困县（甘南县、桦南县、兰西县、林甸县、延寿县、桦川县、木兰县）以及两个非贫困县（区）（哈尔滨市阿城区和双城区）的贫困农户样本3370户，涉及贫困村57个、非贫困村24个。

　　样本贫困农户（除无房、在建外，共计3283户）住房建成年代集中分布于1980—2010年，占样本总量的64.25%，1980年之前建成的占19.82%，2010年之后建成的占15.92%；在住房结构方面，土坯、砖混、砖木、钢混、其他结构住房所占比例分别为35.75%、31.64%、10.82%、1.70%和20.08%，可见，土坯房是贫困农户住房的主要结构类型，其所占比例随着时间的推移整体呈下降的趋势，特别是在1980—1990年间和2000年以后急剧下降。同时期，砖混住房的比例快速上升。其他结构的房屋在2010年之后上升的趋势明显，其主要原因是实施危房改造初期，黑龙江省将彩钢房作为住房改造的重要类型。

　　住房无保障农户包括危房农户和无房农户。危房农户是指居住于房屋质量安全等级为C、D级住房的贫困农户；无房农户是指无自有住房的贫困农户，具体包括有宅基地和无宅基地两类农户。从图2可以看出，贫困县的住房无保障农户所占比例为66.70%，远远高于非贫困县的31.06%。其中，贫困县无房农户和危房农户占比均较高于非贫困县，表明贫困县的危房农户的住房保障问题较严峻。贫困村住房无保障农户所占比例为66.01%，略高于非贫困村的57.37%。其中，贫困村无房农户和危房农户占比均略高于非贫困村，说明贫困村的住房安全状况相对较差。

　　综上所述，样本区域贫困农户住房建造时间较久远，居住时间较长；房屋以土坯结构为主，住房质量状况不佳。贫困农户住房无保障问题在贫困县、贫困村的情况比较突出，同时，样本区域还存在一定量的无房农户，住房保障水平较低，住房安全问题较为严峻。

　　通过表1可以看出，与住房有保障的贫困农户相比，贫困县住房无保障农户家庭户籍人数相对集中于二人户，其次是一人户和三人户，其人口数量较少；老龄人口数量所占比例略高；患病人口数量所占比例高出12.71%；劳动力人口数量所占比例为28.06%，远低于住房有保障农户的43.42%；有种植行为农户所占比例略低。非贫困县住房无保障农户家庭户籍人数集中于一人户和二人户；老龄人口数量和患病人口数量所占比例差别较小；劳动力人口数量所占比例较低，为43.18%；有种植行为农户所占比例为49.32%，低于住房有保障农户的56.17%。通过对比可以看出，贫困县住房无保障农户家庭特征较为明显，其户籍人口数大部分集中于二人户，其次是一、三人户；老龄人口所占比例将近40%；患病人口所占比例超过一半；劳动力人口所占比例不足30%；有种植行为的农户所占比例21.33%。

　　通过表2可以看出，与住房有保障的贫困农户相比，贫困村住房无保障家庭户籍人数相对集中于一人户和二人户；老龄人口所占比例差别较小，但患病人口所占比例高出9.28%，劳动力人口所占比例为30.42%，远低于住房有保障农户的45.58%；有无种植行为农户所占比例较为接近。非贫困村住房无保障家庭户籍人数相对集中分布于一人户和二人户；老龄人口所占比例和患病人口所占比例较高；劳动力人口和有种植行为农户所占比例都远低于住房有保障农户。通过对比可以知道，贫困村中的住房无保障贫困农户家庭特征较为明显，其户籍人口集中分布于二人户，二人户占比超过1/3；老龄人口所占比例接近40%；患病人口所占比例超过1/2；劳动力人口所占比例30.42%；有种植行为户所占比例20.79%。

　　综上所述，贫困县、贫困村住房无保障贫困农户的家庭特征极为显著，主要表现为家庭人口数量少、家庭结构简单、老人户居多。同时，东北地区寒冷漫长的气候条件和以粗放式种植业为主的高强度人力劳动，导致该区域内贫困人口脑梗、类风湿、心脏病等慢性疾病高发，身体健康状况较差（因精神疾病、重大疾病及残疾而丧失劳动能力），家庭劳动力存在明显的弱质化的特点，从事农业生产经营的劳动能力严重不足。

　　家庭收入结构是指农户家庭经营性收入、工资性收入、财产性收入以及转移性收入占家庭总收入的比例。其中经营性收入主要来自务农收入，工资性收入主要来非农务工收入（临时工），财产性收入主要来自承包地流转而获得的租金收入，转移性收入主要来自政府的各项补贴。从图3可以看出，住房无保障农户的家庭收入结构不均衡，收入来源单一：转移性收入占一半以上，其次是财产性收入占24.44%，工资性收入和经营性收入分别为13.56%、10.34%。相比之下，住房有保障农户的家庭收入结构较为均衡：转移性收入和财产性收入所占比例均低于住房无保障农户，分别为39.44%、19.89%；工资性收入和经营性收入均高于住房无保障农户，分别为25.48%、15.18%。

　　究其原因，住房无保障农户户籍人口大部分因年纪大、患病、残疾等原因，身体状况不佳，部分甚至无法从事农业生产，通过转出承包地获得租金收入；同时，具有生产经营以及务工能力的劳动人口缺乏，导致家庭经营性收入和工资性收入所占比例较低。住房无保障农户依靠自身能力难以获得足够的生活收入，其受到政府特殊补助的转移性收入所占比例相对较高，对政府帮扶资金依赖性较大。

　　危房改造是指国家为保障贫困农户住房安全，实施的一项针对贫困农户住房质量鉴定为C、D等级的住房进行修缮重建的政策，然而无房户无法享受危房改造政策。对贫困县享受过危房改造政策的贫困农户的统计分析表明，在危房改造数量比例方面，贫困县改造比例小于非贫困县，贫困村改造比例小于非贫困村。由于在贫困县、贫困村内，危房的数量多、所占的比例超过60%，工作任务重，时间较为紧迫，所以尽管改造的危房数量较多，但是其所占比例也相对较低。户均面积介于41.02～44.97㎡（非贫困县缺乏危改户均面积数据），且贫困村的危改户均面积相对于非贫困村略大。

　　此外，在实际调研过程中还发现以下现象：一是危房改造的对象是拥有C、D级住房的贫困农户，而无房无宅基地的贫困农户无法享受危房改造政策。二是危房改造的选址都是在原址新建或者在原危房旁边选址，继续占有原有的宅基地。三是部分已经入住危房改造后新房的贫困农户并没有及时拆除危房，而是继续使用。四是新建的住房多数为彩钢房，舒适度不高，且无法办理产权证明。

　　样本区域贫困人口与贫困县空间分布高度耦合，区域内宅基地问题比较突出且具有典型性。究其原因，随着城镇化快速推进，样本区域人口流出加剧，伴随着居住地改变，农民与宅基地日渐分离；同时，因宅基地制度的限制，留下了大量难以处置且常年空置的宅基地。

　　将具有多处宅基地的贫困农户分为两类：“拥有2处宅基地”和“拥有3处及以上宅基地”的贫困农户。从图5可知，贫困县拥有3处及以上宅基地的贫困农户占0.38%，非贫困县则不存在此类情况；贫困县“一户多宅”所占比例为1.69%。贫困村无论是拥有2处、3处及以上宅基地贫困农户的所占比例均高于非贫困村；且“一户多宅”所占比例为1.95%。按照国家法律规定，宅基地应该按照“一户一宅”的原则，无偿分配给集体经济组织成员一定面积，用于保障农民基本住房的权利。贫困县及贫困村贫困农户存在“一户多宅”的情况的原因，除继承、分户等一般原因外，主要是由于危房改造后原宅基地未及时退出。相对而言，贫困区域贫困农户宅基地数量较多，实施宅基地节约集约的潜力较大。

　　将贫困农户宅基地总面积划分为四个区间，通过图6可以看出，面积在300㎡以上的贫困农户占比超过1/2，然后其他区间的面积所占比例依次减小，说明贫困农户的宅基地总面积较大，可利用的空间相对较多。同理，将贫困农户的主房和厢房面积划分为四个区间，发现主房面积集中分布于50㎡—100㎡，所占比例为68.68%；其次是面积在50㎡以下为26.71%；其他区间所占比例较小。而厢房面积集中分布于50㎡以下，所占比例为91.73%；其他3个区间所占比例很小。同时，大部分贫困农户的宅基地都只用于居住，小部分用于生产经营。

　　以上表明，贫困农户宅基地总面积较大，其中用于居住的主房面积和厢房面积相对较小，其他附属设施所占宅基地面积较大，最常见的是撘一个简易、宽敞的棚用于存放杂物、废弃物等，剩余面积未得到充分合理的利用。而且，贫困农户主要依赖于宅基地的居住功能，面积普遍较大，粗放利用现象普遍，节约集约利用水平不高。

　　从宅基地闲置率来看，贫困县为15.73%，远高于非贫困县9.6%；贫困村略高于非贫困村。随着市场经济体制改革，样本区域作为国家粮食安全重要保障区，以农业为主，区域竞争力较弱、经济发展水平较低、非农就业机会不足，导致人口大量向外流动，并且从半耕半工的“兼职”型转变成“全职”型的非农劳动力数量也逐渐增多，人口总量出现负增长。这进而导致村庄出现大量常年闲置、无人居住使用的宅基地以及住房，加重了村庄“空心化”程度。

　　从宅基地废弃率来看，贫困县高于非贫困县，贫困村高于非贫困村。其原因包括以下三个方面：一是原村民申请了宅基地但缺乏资金建房；二是原址上的住房因年久失修而倒塌；三是样本区域人口净迁出情况严重，户籍登记地的改变使该农户原有的宅基地被退回到集体经济组织，但是因常年无人管理被废弃，未及时进行复垦清理，增加了村庄内宅基地废弃总面积。

　　从村域人均年收入来看，贫困县为5638.76元/人，低于非贫困县9424.10元/人；贫困村为5345.00元/人，低于非贫困村9202.96元/人。一个地区的人口流失与经济下滑具有互动关系。8贫困县、贫困村经济发展水平较低，农村青壮年劳动人口外流，导致农村人口老龄化加剧，贫困农户劳动能力水平整体下降，农村建设主体缺乏和弱化，农村发展丧失活力，集体组织的经济实力薄弱。贫困农户的种植结构单一、耕作方式较为落后，村域二、三产业发展滞后制约了新型农业经营主体和经济发展能力，无法为农村剩余劳动力提供充足的就业岗位、引导其就近就地就业、增加贫困农户的家庭收入（详见图7）。

　　危房改造是实现贫困农户住房安全有保障的重点工作和重要举措。样本区域无论是贫困县还是贫困村，其贫困农户危房改造比例都达到一半以上，危房改造力度大，效果显著，保证了绝大部分贫困农户的住房安全，但仍存在一些问题亟待解决。

　　经调研发现，样本区域绝大多数村庄未制定村庄规划，未对村庄的位置、性质、规模和发展方向进行分析和定位，没有统一安排村庄的各项建设，导致危房改造的实施都是原址新建、修缮，并未改变居民点布局分散、宅基地分布凌乱的现状。由于改造后的住房仍然是原先分散的状态，在进行村庄基础设施建设时，建设资金浪费，建设效果不显著。此外，随着农村人口结构及社会形态的转变，农村普遍出现村庄“空心化”、劳动力弱质化现象。在宅基地闲置率和废弃率较高的地区，采用原址新建、修缮方式，不利于宅基地的自然退出，不利于无劳动能力人口集聚以及贫困农户居住条件的改善，且违背部分村庄的自然演替规律。

　　样本区域无房贫困农户比例为4.82%～5.54%，危房改造政策认定的危房改造对象是拥有危房的贫困农户，而无房贫困农户无法得到政策扶持，不仅无法解决其最基本的安全住房问题，亦无法享受宅基地权益保障，使得原本就处于深度贫困的农户更加积贫积弱。无房贫困农户住房保障不能在危房改造政策中得到实现，且缺乏针对该部分贫困农户的住房保障措施。因此，无房（尤其是无宅基地）贫困农户住房保障问题亟待解决。

　　在利用有限资金实施危房改造政策的过程中，存在以下三个方面问题：一是经危房改造的部分贫困农户陷入负债泥潭，不仅其生活负担没有得到有效缓解，还致使其对危改政策的实施成效满意度不高、认可度较低。二是户籍人口为二人或三人的贫困农户占比超过1/2，然而危房改造后的户均住房面积约40㎡，农户普遍认为较危房改造前的居住条件并未得到有效改善。三是彩钢房作为危房改造的主要住房类型，虽然其造价较低、工期较短，但是样本区域的自然条件特殊，冬季漫长、寒冷，对住房的取暖保暖要求高，彩钢房难以满足基本功能需要。同时，因为建造完工的彩钢房供暖供电等配套设施不完备，甚至存在漏雨、漏风的问题，其质量未达到贫困农户住房保障的要求，导致部分贫困农户无法入住。

　　样本区域“一户多宅”、面积超标、闲置以及废弃等现象较为普遍，大量宅基地粗放低效利用现象突出。同时，在现行贫困农户住房安全保障政策实施过程中，多原址建设新房，未统筹、优化利用现有粗放低效利用的宅基地。造成这种现状的主要原因是缺乏宅基地制度改革与创新，宅基地多方式有偿流转、多途径有偿退出机制尚未构建，同时也导致农户无法将宅基地资源变资产，发挥宅基地资产功能，不利于农户整体福利水平的提高。9现行住房保障政策不利于住房无保障贫困农户实现其住房安全保障，亦不利于村庄的有序发展。

　　随着国家新型城镇化战略的深入实施，农业转移人口市民化成为不可逆转的趋势，推动着宅基地制度从“禁止流转、无期限、无偿分配”发展到宅基地“三权分置”改革。应该充分发挥宅基地制度改革的叠加效应，系统解决实现贫困农户住房保障过程中的“人、地、钱”之间的关联性问题，为打赢脱贫攻坚战奠定基础。依据样本区域保障贫困农户住房安全存在的现实困境，结合全国宅基地试点改革经验，为实施宅基地制度改革实现多元模式的住房保障目标，提出如下对策建议：

　　农村宅基地空间布局零散，贫困地区宅基地闲置和废弃比例较高，住房无保障农户的家庭特征各异，对安全住房的需求也不同。因此，优化宅基地空间布局、分类构建住房保障体系是实现住房安全保障的关键步骤。

　　一是优化村庄宅基地布局。一方面对已入住新房的贫困农户遗留的危房进行有偿“灭迹”，鼓励贫困农户拆除并复垦废弃的宅基地，进行宅基地统一规划整治。另一方面因地制宜统筹村庄空间发展，依法调整修改乡镇土地利用总体规划，与县（市、区）乡村振兴战略规划统筹考虑，推行“多规合一”，规范宅基地用地空间布局，将部分贫困农户向自然环境较好位置（如中心村、中心屯）集中，或是集中统建、多户联建，同时加强医疗卫生服务、道路交通等基础设施建设，科学布局农村生产、生活、生态空间，改善贫困农户的居住条件和环境，实现分散宅基地资源集约化利用。

　　二是做好住房保障顶层设计。一方面要将无房无宅基地农户纳入农村住房保障体系。按照贫困农户的家庭特征状况，精准识别各类贫困农户的住房需求，分类实施住房保障。10另一方面要因户施策。针对有种植行为的贫困农户，采取“原址新建”，方便其进行农业生产经营；针对无宅基地有种植行为的贫困农户，进行“划地新建”，以满足其生产生活功能需求为原则确定住房面积标准；针对劳动力常年外出务工且无种植行为的贫困农户，进行“集中新建”；针对身体较为健康的贫困农户，配给“廉租住房”；针对已基本丧失劳动能力的贫困农户，配给“幸福大院”，提供住房、医疗等基本保障，注重其生活的综合性、全方位保障。

　　（二）构建农村宅基地分类有序退出机制，建立宅基地退出与住房保障有效衔接机制

　　针对宅基地依赖程度较低的农户，实施宅基地分类有序退出政策，逐步整合村庄分散的宅基地资源。

　　一是已经进城买房、在城市稳定就业的农户，其对宅基地依赖程度较低。集体经济组织应该结合土地征收区片价和增减挂钩结余指标调剂费等确定补偿标准，以合理的市场价格回购其宅基地及农房。实施宅基地自愿有偿退出，显化宅基地用益物权、量化宅基地资格权，为其生产生活提供资金支持。

　　二是无生产经营行为、患有重大疾病且拥有宅基地的贫困农户，无能力筹资建房，对宅基地依赖程度较低。贫困村普遍存在此类农户。应允许采取“以地养老”的方式，自愿将宅基地退回村集体以换取养老服务，以此获得住房和其他基本生活保障。通过宅基地有序退出，实现老有所养。

　　三是集中划定宅基地的贫困农户，利用区位较好的宅基地置换原有宅基地。注意在置换新宅基地的过程中，要严格执行宅基地面积法定标准，禁止盲目超占；按规划设计标准建造农房，科学合理配置生产生活空间，精准实施贫困农户住房保障政策。

　　村庄内大量宅基地和农房闲置、低效利用，是制约贫困农户住房保障水平提高的重要原因。因此，搭建农村住房及宅基地交易平台，实现资源优化配置，是提高住房保障水平的重要途径。

　　一是通过废弃宅基地整理、复垦增加耕地，形成集中连片高质量农田，并将其纳入耕地占补平衡指标调剂使用范畴及永久基本农田整备区。

　　二是通过建立宅基地结余指标置换机制，将宅基地整理复垦出来的结余指标与城乡建设用地增减挂钩项目区联系起来，壮大村集体经济组织的经济实力。依据村庄规划，将列入撤并类的村庄及村庄内部零星分布的宅基地，纳入挂钩项目复垦区。构建内容更丰富的城乡统一建设用地市场，实现城乡土地要素流动及城乡融合发展。

　　三是通过租赁、合作方式盘活农村空闲农房。针对尚未实现市民化及对宅基地依赖程度较高的农户，可以对其常年闲置的住房实施有偿使用政策。既可作为廉租住房以保障贫困农户住房安全，亦可用于发展乡村旅游，激活农房的使用价值，撬动乡村振兴。

　　（四）探索农村宅基地、经营性建设用地与公益性公共设施用地置换机制，为贫困农户住房保障提供用地和资金保障

　　宅基地属于村庄建设用地，存在存量大、利用率低的现象，然而现有试点政策仅针对有限的经营性建设用地，因而，急需探索农村宅基地与其他建设用地置换机制，平衡宅基地的住房保障和资产功能之间的关系，为实现贫困农户住房保障提供用地支持和资金支撑。

　　一是建立宅基地流转市场，探索宅基地与集体经营性建设用地置换机制。针对部分城乡结合部或处于中小城市的贫困地区——这些地区的经济发展潜力较大，可以采取宅基地直接入市的方式提高农民的财产性收入，增强贫困农户实现住房保障的资金实力。同时，推动脱贫攻坚与区域经济社会发展各领域工作有效衔接，与农业农村现代化发展相统筹，充分发挥政府主导和市场机制作用，稳步提升集体经济组织实施精准扶贫的资金实力。

　　二是依照乡村振兴规划“产业兴旺”原则，探索宅基地与集体经营性用地的置换机制，强化产业扶贫用地保障，为发展农村新产业新业态提供用地支撑，实现乡村“三产”融合发展。在满足规划和用途管制的前提下，鼓励集体经济组织以自营、出租、入股、联营等方式，将盘活的宅基地资源用于发展农产品冷链、初加工、仓储等产业融合发展项目，增强农村集体经济实力。同时，能够增强农户宅基地及住房的财产功能，促进贫困农户就业及收入来源多元化。

　　三是依照乡村振兴“生态宜居”原则，探索宅基地与公益性公共设施用地置换机制，建设美丽乡村。在农民集中区加快村镇建设提档升级，推进乡村景观化、景区化改造。在居民点集中的地方，将腾退的部分宅基地用于村庄环境改造、公共设施配套建设以及村内民生事业建设，优先解决村内住房无保障贫困农户的住房保障问题。同时打造全域生态宜居的乡村环境，提升贫困农户居住条件，改善生活环境。（爱农者言）