我国政策性农业保险发展解决方案：瓶颈与对策
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目前，我国农业保险业务规模已仅次于美国，居全球第二，亚洲第一。近些年，随着农业保险贴逐年增加，我国农业保险发展迅速，保障覆盖范围、品种都在快速增长，但是农业保险发展仍然面临着诸多问题。农业供给侧结构性改革是促进农业保险发展的关键措施，其通过增加制度供给、提高农险产品供给质量、提高农业经济综合发展水平等推动农业保险进一步发展。
2019年政府工作报告提出，要改革完善农业支持保护体系，健全粮食价格市场化形成机制，扩大政策性农业保险改革试点。农业是弱质性产业，极易遭受各类自然风险带来的损失。在我国加入WTO之后，弱质农业面临市场和自然双重风险的威胁，迫切需要保险为农业发展保驾护航。而农业保险作为转移农业风险的重要工具，对于分散农业风险、保障农户收入，促进农业产业化以及增进整个社会的福利具有重要作用。
近些年我国农业保险发展迅速。2003年，我国农险收入仅为4.66亿元，赔付3.47亿元，2003至2006年增长缓慢。但是2007年以后，我国农险保费收入迅速增加，2017年末已经达到478.90亿元，农险赔付也上升至333.40亿元，分别比2016年增长14.65%和11.42%。目前，我国农业保险业务规模已仅次于美国，居全球第二，亚洲第一。
2007年以前，我国商业化经营的农业保险发展缓慢，甚至处于“供给不足、需求有限”的市场失灵境地。原因主要有以下几点：
数据显示，全球很多国家农业保险的管理费和平均赔款支出之和要大于平均保费收入。巴西、哥斯达黎加、日本、墨西哥、菲律宾和美国的（管理费+平均赔款支出）/平均保费支出之比分别为4.57、2.80、2.60、3.65、5.74和2.42。我国也不例外。1984-2001年，我国农业保险的赔付率（平均赔款支出/平均保险费收入）最高达136%，加上20%左右的管理费，农业保险商业化运营亏损很大。因此，当时我国经营农业保险的两家公司开始逐渐减少农险规模和险种，最终导致农险市场的“供给不足”。而农户收入较低、保险意识薄弱等共同作用，导致农险“需求不足”。[1]
农业系统性风险主要表现为区域性同类气候，比如大面积旱涝、飓风等。系统性风险的存在显著降低了保险公司分散农业风险的能力，增加了保险公司成本。
信息不对称主要表现为道德风险和逆向选择。由于信息不对称，保险公司有非常高的管理成本（包括监督成本）以及赔付损失，由于成本过高，保险公司就会减少农险“供给”，市场陷入“供给不足”的失灵境地。
农业是具有正外部性的准公共产品，无论是农业稳定还是农业歉收，影响的不仅是农民，还可能波及全社会。农民购买农业保险的边际个人收益小于边际社会收益，但是边际个人成本要大于边际社会成本，由于这种差异性，最终导致正外部性的产生。保险公司的“供给”会小于均衡水平，从而导致农险“供给不足”。
我国关于农业保险的制度供给很少。由于缺少政策支持，保险公司经营农险无法获利，只能逐渐退出市场，最终“供给不足”；农户也无法得到政策激励，比如政策补贴、农险宣传，在收入、保险意识等因素限制下，农险“需求不足”。
近些年我国农业保险发展迅速。2003年，我国农险收入仅为4.66亿元，赔付3.47亿元，2003至2006年增长缓慢。但是2007年以后，我国农险保费收入迅速增加，2017年末已经达到478.90亿元，农险赔付也上升至333.40亿元，分别比2016年增长14.65%和11.42%。目前，我国农业保险业务规模已仅次于美国，居全球第二，亚洲第一。
据原保监会2017年数据，2007年至2016年，我国农业保险提供风险保障从1126亿元增长到2.16万亿元，年均增速38.83%。承保农作物从2.3亿亩增加到17.21亿亩，增长了6倍，玉米、水稻、小麦三大口粮作物承保覆盖率已超过70%。农业保险开办区域已覆盖全国所有省份，承保农作物品种达到211个，基本覆盖农、林、牧、渔各个领域。
各国农业保险经营模式可以分为两类：一类是提供财政补贴的政策性经营模式，这一类以美国和加拿大为代表，是大多数国家采取的模式，各级政府为农户提供保费补贴、经营费用补贴以及再保险补贴。另一类是不提供补贴的市场化经营模式。这一类以澳大利亚、新西兰、德国、瑞典等发达农业国家为代表，通过市场化手段经营农业保险。[2]
我国农险采取的是提供财政补贴的政策性经营模式。2007年开始实施农业保费补贴政策以来，我国农险承保覆盖率、农户承保积极性等快速提高。保费补贴为农业保险快速发展发挥了重要推动作用，我国农险保费收入从2007年开始快速增长。据财政部数据显示，2017年中央财政农业保险保费补贴资金达179.04亿元，2018年补贴资金达199.34亿元。随着补贴力度、范围以及品种的增加，我国农业保险快速发展。
政策性补贴影响农业保险的途径有两个，一是需求端，补贴会促进保险需求的增长；二是供给端，补贴对农险供给的总效应分为收入效应和替代效应，收入效应通过补贴刺激需求，需求激发保险供给；替代效应是一种抑制作用。[3]
商业化经营条件、系统性风险、信息不对称以及外部性在各国农业保险发展过程中都会遇到，但是通过合理的制度供给可以在一定程度上解决。以美国为例，美国在19世纪末20世纪初也经历过市场失灵。但是美国政府从1938年开始，重视农险制度供给。20世纪80年代之后，不断的制度供给使得美国农业保险迅速发展，形成了“政策性保险，商业性经营”的制度模式，一系列如政府补贴等制度也在一定程度上解决了上述问题。
2004年以来，我国连续多年发布中央“一号文件”，对农业保险发展模式、经营原则、保费补贴、再保险、农业大灾风险分散机制等提出指导性意见。2007年以来，国家开始推行农业保险试点，农业保险逐步发展推动了我国农业保险立法的步伐。2012年10月24日，国务院审议并通过了《农业保险条例》（下面简称《条例》），自2013年3月1日起施行。2016年2月6日国务院令第666号《国务院关于修改部分行政法规的决定》进行修正。《条例》的颁布填补了我国农业保险领域的法律空白，对我国农业保险发展有着重要意义。
随着法规的不断出台与完善，国家对于农业保险的支持不断加大，监管不断明晰，为保证和促进我国农业保险发展打下了坚实的基础。
农业保险的发展离不开农险需求和供给的增加和匹配，供给主要依靠制度供给，但是影响需求的因素却很多。总结而言有以下几点：1）对农业保险的了解程度；2）农户收入水平；3）耕地面积；4）教育程度；5）保险公司宣传力度等。这些也是促进我国农险发展的重要因素。近些年我国经济快速发展，农户收入水平不断提高，受教育程度也得到了明显提升，随着农业保险法规的不断出台，保险公司宣传力度更强，农户对于农业保险的了解程度也在不断加深，这些因素共同促进了我国农险的快速发展。
保险意识就是在生产生活中形成的对于保险产品的认知程度，通常表现在对保险商品的认可程度、需求程度、购买动机、消费偏好等一些列心理活动。[4]保险意识受文化、历史、经济以及心理等因素影响，是潜在保险需求转化为有效保险需求的关键因素。[5]我国农民并不是风险规避者，靠天吃饭思想根深蒂固，这与我国传统文化、耕地面积较小、受教育程度以及收入水平有关。面对市场和自然的双重风险，他们更多是采用分散化种植、亲友互助以及依靠政府帮扶等“自我保险”方式应对农业风险。提高农户受教育程度以及收入水平确实可以提高保险意识，但是，只有农村农业农民都发展起来，农户收入水平以及受教育程度才能真正提高。
农业保险发展如果只是依赖政府补贴，虽然在前期发展迅速，但在未来一定会遇到瓶颈期，那时政府补贴已经让政府不堪重负，但是农险补贴效率依然很低，农险深度和密度增长开始减缓。所以单单以来政府补贴难以持续发展，农险发展是建立在我国农业农村以及农民发展的基础之上的，如果农业发展缓慢，农业综合水平较低，保险需求便不会很高，供给质量也会受到影响。如果农民受教育程度不高、收入增长缓慢，农民参保率便不会达到很高水平；如果农村不振兴，土地经营方式不改革，农业保险也会受到制约。我国农业的主要矛盾已经由量上的攻供给不足，变成了供需结构的不匹配，而这种失衡更多是由于体制机制导致的，比如农产品价格形成机制，集体产权制度、集体经营性用地制度等，如果不进行改革，农业发展便会受到制约，农业保险发展会遇到瓶颈期。
我国农业发展面临的问题和挑战主要有以下几个：一是农产品供需结构失衡；二是资源环境严重透支；三是农产品进口冲击加大；四是农民增收动力衰减。农业供给侧结构性改革同时考虑我国农业的结构性矛盾和体制性问题。通过调结构、转方式（生产方式和经营方式）以及促改革推动农业发展。农民农业农村的发展才会打破农险发展可能遇到的瓶颈，农险才可能充分发挥保障农民收入、分散农业风险的重要作用。农业供给侧结构性改革推动农险发展的路径主要有以下几点：
供给侧结构性改革目的是提高农业综合发展水平，过程中需要提升农业生产的规模化和产业化，提升劳动效率和经济效益，引导农业向高质量方向发展。农业生产规模化和产业化会显著增加农险需求和供给，农险供给质量和效率会更高。而且农业综合发展水平提高对于收入、保险意识提高都有显著的正向作用。
制度供给对于农险发展的作用不言而喻，但是制度供给不仅仅局限于关于农险的制度规章，还包括整个促进农民农业农村发展的制度，比如精准扶贫制度，在显著改善农民生活的同时，也在促进农业保险发展。供给侧结构性改革在打破“结构性矛盾”和体制机制问题时，必然会出台许多制度，这对于直接或间接促进农险发展有非常重要的作用和意义。
农业供给侧结构性改革关注农产品的供给质量，通过改革提供我国农产品供给质量，满足人民对于高质量农产品的需求。农险供给与需求不匹配，在提高需求的同时，还要从农险供给出发，不仅要提高供给数量，比如保障范围、品种和力度，还要注重提高供给质量。高质量的农产品供给不仅可以节约政策补贴、提高保险公司收益和参保积极性，还会提高农险需求，最终促进农险的进一步发展。