发展土地经营权抵押贷款的试点剖析

　　2016年，吉林榆树市被全国人大授权批准为农村承包土地经营权抵押贷款试点县（市），但由于配套政策和措施没有及时跟进，2017年至2018年8月，榆树市土地经营权抵押贷款暂时处于“停摆”状态，新增贷款为零，没有在当年的备春耕生产中发挥作用。基于此，笔者对农村土地经营权抵押贷款进展缓慢原因进行探析并提出相关建议。

　　（一）农地经营权抵押政策积极，但尚未得到法律确认，农村承包土地的经营权面临产权界定不明问题。十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年中央印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等文件为农村土地承包经营权的抵押提供了中央层面上的政策支持，但在立法层面尚未得到确认，如《物权法》和《担保法》规定，耕地、宅基地、自留地、自留山集体所有的土地使用权不 得抵押。《农村土地承包法》将招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒沟、荒丘列为可以抵押，却将耕地承包经营权抵押排除在外，按照物权法定原则，未明确规定即禁止，农地抵押实践缺乏现行法律的支撑。

　　（二）玉米收储制度改革，影响农地经营权抵押贷款的抵押物价值，加大了金融机构风险管理难度。2016年9月，国家六部委联合下发《关于切实做好2017年东北地区玉米收购工作的通知》，按照“市场定价、价补分离”原则对玉米收储制度进行改革，导致近几年玉米价格波动很大。玉米价格不稳，农户担心价格上涨，承租方担心价格下跌，土地流转双方心里预期各不相同势必导致土地流转短期化，合同一年一签，租金一年一付，在这种情况下，所流转的土地次年经营权归属具有不确定性，经营权实际上已经失去抵押价值，直接影响农地经营权抵押贷款的偿还能力，给放款金融机构造成风险或隐性风险。

　　（三）农地经营权抵押贷款成本高、效益低，风险补偿机制不健全，金融机构心存恐惧，放款意愿不强。由于农地贷金额小、笔数多、涉及农民自然人数量庞大，贷款手续繁琐，导致金融机构在贷前审查和贷后管理等诸环节投入大量人力物力，发放成本明显高于农户联保贷款、直补资金抵押贷款等模式,直接降低了商业银行盈利水平。另外，地方政府建立的风险补偿机制流于形式，风险补偿金数量少且动用条件苛刻,农业保险机构因种植行业的弱质性、土地流转的不确定性更不愿轻易涉足，这些都直接影响了银行发放农村承包土地经营权抵押贷款的积极性。

　　（四）农地经营权价值低、贷款手续繁琐，与其他金融创新产品相比不具比较优势，贷款需求不强。农村承包土地经营权作为抵押物，评估价值基本等于土地流转价格，抵押比例按照70%折合，每公顷农地仅可申请贷款2000元至4000元，融资额度极为有限。

　　（五）政府相关配套措施滞后，土地流转渠道不畅，经营权评估机制、交易平台尚待建立或处于探索阶段。一是确权登记颁证工作进展缓慢。无法满足金融机构要求的放款条件。二是土地流转不规范。容易出现转让经营权随意，抵押管理制度不健全，形成权责不明，造成经济纠纷，相应提高金融机构处理抵押品的难度与成本。三是缺乏科学的土地价值评估机制。银行内部评估或双方协商能否反映农村产权的真实价值和法律效率值得商榷。四是产权交易平台尚未建立完成。抵押的土地经营权流转将面临更大困难，金融机构对土地经营权抵押贷款往往心有余悸，望而却步。

　　（六）土地承包经营权的社会保障性，使得抵押物处置变现难，影响金融机构债权的清偿。在社保体系尚不完善的情况下，土地承包权往往被视为农民最后的生存保障，如果被强制流转，可能引发农民“失地、失业、失房”，影响社会稳定。金融机构收回抵押土地的经营权后，土地的不动产特性和中国传统乡邻理念，决定了很难找到合适的承包人，经营权要想变现很难。

　　（一）根据政策取向适时启动修法程序，放宽农村土地承包经营权抵押的客体范围。对《物权法》《担保法》《农村土地承包法》进行补充修订，在法律上明确农村土地的担保物权性质，将土地承包经营权纳入抵押设定，从法律上确定土地抵押制度。

　　（二）引导农业种植结构调整，稳定土地收益，支撑农地经营权抵押价值。从全局战略高度出发，稳定已有政策，出台新的激励政策，引导农民尽快顺应市场需求，有序调整种植结构，保护农民种粮收益。同时注意临储粮政策的退出保持渐进式，保证国有大型粮食企业发挥收购主渠道作用和稳定器作用。只有耕地种植结构合理稳定，粮食价格市场机制得到建立，才能保证土地收益平稳持续，土地的长期流转也就有了前提基础，土地的经营收益权也就有了抵押价值。

　　（三）成立土地合作金融机构，完善风险补偿机制，解决农村融资的供给侧问题。筹建以经营土地相关权利抵押贷款等业务为目的、并承担国家金融扶助的非营利性的农民土地合作金融法人。同时，政府部门必须建立健全风险补偿机制，设立农地贷款损失保障基金或风险补偿基金，充分发挥财政资金的杠杆作用；制定相应的财政贴息政策、税收减免政策和激励奖励政策，提高金融机构开展农地贷的主观积极性；鼓励和支持保险公司有针对性地开办涉农保险业务，提高保险对农民受灾损失的保障程度，降低金融机构发放涉农贷款的风险。

　　（四）降低农地抵押贷款准入门槛，加大业务宣传力度，持续扩大业务影响力和市场需求。适时调整和完善信贷标准，针对新型农业经营主体，制定新的贷款人标准条件和相关要求，合理确定相应的贷款期限、利率、额度等要素，重新梳理业务处理流程，简化贷款审批办理手续，提高工作效率。充分利用广播电视等传统媒体和手机微信等新媒体，广泛宣传“两权”抵押贷款等新兴融资模式，让农民和新型经营主体逐步了解、认识、接受农地经营权抵押贷款，最终达到利用农地贷脱贫致富的目标。

　　（五）加快推进土地确权工作，引入或建立专业评估中介机构，通过交易流转服务平台建设，规范农村土地流转行为。政府部门要抓住机遇，争创条件，主动作为，按时完成确权颁证进度，助力农地经营权抵押融资工作向纵深推进。引入或建立具有权威性的专业中介机构和专业人员，制定科学的评估标准，出台评估管理、技术规范等业务准则，合理确定农村土地承包经营权价值。加快建设农村土地交易流转平台，完善土地抵押登记、流转交易、纠纷仲裁等相关机制及机构建设，使土地承包经营权成为金融机构的一项可处置、易变现的优质债权。

　　（六）完善农村社会保障体系，有效解决抵押物处置问题，确保金融机构信贷资产安全。出台更为实际的惠农政策，落实好已有的反哺农村措施，尽快彻底打破城乡二元悬殊格局，建立城乡统一的社会保障制度，覆盖农民的失业、养老、就医等基本生活需要，逐步弱化农村土地所承载的农民社会保障功能，从而使农民在进行土地承包经营权流转时减少后顾之忧，充分发挥土地价值最大化，实现土地资源的优化配置，化解金融机构对处置抵押物风险的担忧。

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