农地抵押贷款业务的试点与思考

　　根据全国人大常委会法律授权，2018年12月31日后，“两权”抵押贷款试点法律授权到期，物权法第一百八十四条和担保法第三十七条相关规定恢复施行。同时，第十三届全国人大常委会第七次会议审议通过了农村土地承包法修正案，明确土地经营权可以向金融机构融资担保，全面推广农村承包土地的经营权抵押贷款业务的条件已经具备。作为农地抵押贷款试点数量最多的农业大省，黑龙江省农地抵押贷款余额位居全国前列。试点期间涌现出以方正县农村产权流转交易的“一站式”服务模式，大庆市五种贷款风险处置模式等具有代表性的经验做法，对于全面推开农地抵押贷款业务具有较强的参考价值。

　　（一）农地抵押贷款快速增长，规模居全国前列。截至2018年末，黑龙江省试点地区农地抵押贷款余额比试点前增长21.4%。农地抵押融资潜力不断开发，已抵押耕地面积占全部耕地面积的18%，高于非试点地区。开办农地抵押贷款业务的涉农金融机构不断增加，五常市、方正县、汤原县、宝清县、绥滨县、兰西县等试点地区内的全部涉农金融机构均开办农地抵押贷款业务。

　　（二）农业主体融资更加便利，融资成本明显下降。目前，无不良信用记录的经营主体，凭借自有经营权或经流转登记的3年以上经营权就可自愿申请农地抵押贷款，获得贷款额度标准也要比试点前提高3-4倍，融资额度和便利性明显提高。同时，融资贵问题也得到初步缓解，试点地区农村承包土地的经营权抵押贷款利率一般低于同类金融机构农户贷款利率。

　　（三）试点地区耕地流转率明显提高，新型农业经营主体快速发展。黑龙江省15个农地抵押贷款试点地区耕地流转率和流转面积较试点前大幅度提高，土地规模经营范围不断扩大。克山县、克东县、绥滨县等多个试点地区的耕地流转率达到50%以上。土地加快流转进一步促进新型农业经营主体发展壮大，农地试点地区达到19135个，同比增长17%。

　　（一）建立省、县两级试点工作小组，出台实施方案。建立健全试点工作配套政策措施，成立省、县两级试点工作推进小组，建立多部门组成的联席会议制度，定期召开专题会议研究部署工作。省政府出台《黑龙江省“两权”抵押贷款试点实施方案》，试点地区结合实际制定具体方案，共有63家金融机构出台实施细则，占试点地区金融机构的44%。人民银行建立季度监测机制，总结经验、分析问题，提出解决措施。完善的工作制度和机制成为试点工作顺利开展的重要保障。

　　（二）加快推进确权颁证，夯实试点工作的基础条件。人民银行与省委省政府相关部门密切配合，加快推进试点地区农地确权颁证。15个农地试点中，绥滨县、密山市等多个地区的确权颁证工作基本完成。确权颁证工作的加快推进，为开展农地抵押贷款工作创造良好的基础条件。

　　（三）以点带面构建农村产权流转平台，提高服务便利性。全力推动方正县政府建立具备农村产权认证、查询、抵押、流转和管理等功能的农村产权交易中心，还可提供产权评估、担保和收储拍卖等服务，并与金融机构联网，可在线办理“两权”抵押贷款业务，实现农村产权抵押贷款和流转交易的“一站式”服务。推动克山县建立“村有信息员、乡镇有服务窗口、县有服务场所”的三级土地流转管理服务网络。并以方正县和克山县为范本，向其他试点地区复制推广。目前，15个农地抵押贷款试点县全部建成农村产权流转交易平台。

　　（四）探索政府+市场组合方式，建立风险补偿和缓释机制。一方面，财政充足的试点地区建立风险补偿基金和政府性担保公司。如林甸县结合扶贫工作建立2500万元风险补偿基金，风险补偿比例达到70%；克东县建立388万元的风险补偿基金。目前，15个农地试点有5个县设立风险补偿基金，补偿比例10%-50%不等；5个县设立或引进担保公司，担保能力显著提升；另一方面，探索市场化方式分担机制，如佳木斯的“新峰模式”，通过新峰集团等社会资本为农户进行担保办理农地抵押贷款，农户把农地抵押给新峰进行反担保，风险由新峰承担。同时，试点地区农业保险覆盖面不断扩大。

　　（五）探索多种形式的抵押物风险处置机制。多数试点地区依托农村产权流转交易平台和法院依法清收等方式进行抵押物风险处置。部分地区创新建立土地仲裁机构处置不良贷款，富锦市成立全省首家“农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会”，此方式优点是处置时间短、费用低，成立以来处理纠纷279笔，成功141笔，通过流转土地收回不良贷款718万元。也有探索通过多种组合方式处置抵押物，如大庆市法院、人民银行、金融机构共同探索出催告催收、贷款重组、协议转让、法院起诉、资产置换五种风险处置模式，破解抵押物处置难题，成功累计收回不良贷款1256笔、金额7026万元。

　　（六）创新差异化的贷款模式，实现金融精准滴灌。金融机构结合农户、种植大户、合作社等不同形式的农业主体发展特点，推出不同的贷款模式。如适合农户的完全形式的土地经营权抵押贷款和“土地使用证抵押+粮食直补折质押”等模式；为种植大户量身打造的“土地承包经营权合同或土地流转合同+农户联保”、中长期的土地流转按揭贷款等模式；适合专业合作社的“土地承包经营权+信托公司”“土地经营权抵押+担保公司”“土地经营权抵押+其他物权抵押”等模式。同时，创新推出以承包土地的经营权为反担保的贷款模式。

　　同时，金融机构在授信、审批和考核激励等方面加大支持力度，多家涉农金融机构开办一次授信、三年使用的“循环贷款模式”，通过简化农地抵押贷款手续，提高放贷效率，实行尽职免责制度等方式推动农地抵押贷款业务快速发展。

　　（一）总结典型经验模式，向其他地区复制推广。黑龙江省农地抵押贷款业务的多项经验做法得到全国农村“两权”抵押贷款试点工作指导小组的认可。如方正县“一站式”服务平台和克山县三级土地流转管理服务网络。还有佳木斯市立足于市场化风险分担机制的“新峰模式”，富锦市农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会处置抵押物模式，大庆市五种风险处置模式，多家涉农金融机构开办一次授信、三年使用的“循环贷款模式”以及以承包土地的经营权为反担保的贷款模式，这些都是经过实践检验的成熟模式，非试点地区可结合地方实际进行复制推广。

　　（二）加快非试点地区的土地确权颁证工作。从试点地区经验来看，确权颁证工作是农地抵押贷款业务开展的基础。总体来看，非试点地区确权颁证率不高，部分地区还没开展确权颁证工作。建议系统筹划非试点地区农地确权颁证工作，地方政府要重点解决农地的权属不清、地证不符、台账不全等历史遗留问题，切实提高农地确权率和颁证率，为开展农地抵押贷款业务夯实基础。

　　（三）完善农村产权流转交易平台，构建政策性+商业性的评估体系。建立和完善农村产权流转交易平台，规范运营管理，制定科学公平的流转交易机制，切实降低农业主体办理农地抵押贷款业务的时间和资金成本。探索构建政策性+商业性的农村产权评估体系，通过引进和培育相结合的方式组建专业评估机构和培养专业评估人员，采取科学的评估方法，真实体现农村土地经营权的价值。

　　（四）探索政府+市场化相结合的风险缓释及补偿机制。从试点地区实践看，单靠地方政府财政资金完全解决农地抵押贷款业务的风险问题并不现实，要更多地通过引进市场化力量加以解决。一方面，地方政府要加强与农业担保公司及其分支机构合作，并充分整合辖区内现有担保机构，组建专业化和资金实力强的农业信贷担保机构，为开展农地抵押贷款业务提供担保服务；另一方面，通过龙头企业等市场化主体，强化与农业经营主体的利益联结机制，为农业主体办理农地抵押贷款业务提供担保服务，地方政府可为企业发展业务提供税收优惠等政策性倾斜；第三，要尽快引入农业自然灾害保险、农地抵押贷款保险以及农产品000061)目标价格保险等险种，增加农业主体投保意识，提高保险覆盖率，降低农地抵押贷款风险。