完善农村土地社会保障功能

　　农村土地的社会保障功能，是在中国城乡二元结构体制导致农村社会保障严重短缺的情况下应运而生的一种特殊的、非正规的、低水平的保障形态。这是因为我国农村土地一般采用均分制，具有内在的社会保障机制；土地本身又具有生产功能、养育功能和资产功能等，可基本满足农村居民生存、就业、养老和医疗等生活需求，具有社会保障基本功能。当前，我国已经开始从解决温饱为主要目标的生存型社会进入以人的全面发展为目标的发展型社会，纯粹依赖农村土地作为最基本的社会保障供给已无法满足农户家庭日益增长的美好生活需要。为了更好地解决农村土地社会保障功能被弱化、土地的保障功能阻碍农地流转，进而不能适应新型城镇化发展等问题，必须在全面建成小康社会的过程中采取有效措施，构建覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

　　一段时期以来，我国农村土地的社会保障功能存在不少问题，主要表现在以下三个方面。一是保障功能日趋弱化。土地既有作为农村居民赖以生存的生产生活资料属性，又兼有社会保障属性。然而，受土地细碎化、农业绝对和相对收益低、非农收益超过农业收益、农村劳动力结构变化等因素的影响，一些土地被荒废弃耕，进而导致传统的农村土地社会保障功能十分有限并日趋弱化。二是阻碍土地合理流转。目前，为提高劳动生产率，一些种田能手和家庭经营者需要扩大经营规模。但由于农村土地可以提供社会保障的基本功能，外出务工经商或劳力不足的农户宁愿撂荒弃耕也不愿参与土地流转，使得这一社会保障功能严重阻碍农村土地合理流转。三是不能适应城镇化发展。新型城镇化是以人为核心的城镇化，目的是要造福百姓和富裕农村居民。当下农村居民群体不断发生分化，加之土地生来具有为农村居民提供基本的社会保障功能，束缚了农村居民真正扎根城市。农民工的“候鸟式”钟摆迁徙导致其就业在城市而保障在农村，这就难以实现农业转移人口市民化，加剧新型城镇化建设的难度。

　　随着社会经济的不断发展，加强面向广大农村居民的社会保障体系建设显得越来越重要。土地保障作为一种非正式的社会保障方式，虽然已经无法适应和满足工业化、老龄化社会的保障要求，但对于占我国总人口绝大多数的农村居民来说，完善基于农村土地的社会保障功能依然十分重要。目前来看，必须在进一步完善土地保障作用的同时，按照兜底线、织密网、建机制的要求，逐步建立健全农村社会保障体系。

　　基于此，我国农村土地社会保障功能可从三个方面进一步强化。第一，有序引导农村居民退出农村土地，剥离土地社会保障功能。工业化、城镇化的发展使得农村居民的收入结构发生了重大变化。在我国经济较为发达的地区，家庭收入中的农业收入比重式微，传统依赖土地的农业生产很难实现致富，土地的社会保障功能进一步被弱化。此时，可采取相关政策措施，有序引导农村居民退出拥有土地，剥离土地对这部分农村居民的基本保障功能。而对于欠发达地区来说，土地在相对缺失或不健全的社会保障制度下还可以实现自我保障，从而保证社会稳定，促进经济发展。第二，以土地合理流转提高农业生产效率，弱化土地保障功能。在土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农村居民利益不受损的前提下，加快土地合理流转，积极破解土地市场化进程中面临的诸多问题。加快实现农业产业化和规模经营，提高劳动生产率，增加农村居民农业生产收入。对于因外出打工或者无劳动力而导致抛荒弃耕或利用率低下的土地，可以通过转包、转让、出租、互换等方式进行流转，或者改变传统经营模式，利用合作化、产业化、股份制等模式，将土地流转给种田专业大户、合作社等农业经营机构，这不仅可以通过流转费用提升农村居民从土地中获得的增值收益，还可以使宝贵的土地资源得到优化配置、高效利用，进而通过农地流转的扩大化、新型农业主体的培育来促进现代农业发展。第三，尝试建立面向不同层次、不同需求的农村社会保障模式。由于区域、城乡差异，土地对于农村居民的社会保障能力是不同的，农村居民对社会保障的需求也存在差异，因此可以尝试建立针对不同地区、不同层次的农村社会保障模式。以农村土地为依托，建立适合农村居民生存发展需要的社会保障制度，形成非正式的土地社会保障功能和覆盖城乡居民的社会保障体系的有机结合。这还需要处理好土地的生产养育等基本功能与社会保障功能之间的关系，理顺非正式的土地保障与正式的社会保障制度之间的关系，不断完善农村社会保障。

　　长久以来，土地在保障农村居民生存、就业、医疗和养老等方面起着重要的社会保障功能，发挥着不可或缺的关键作用，但其自身也存在一定的局限性和缺点。当前，土地的社会保障功能日趋弱化，对新型城镇化发展形成阻碍。长远来看，单纯依靠既有的农村土地保障，已经不能适应我国的经济社会发展，难以满足广大农村居民日益增长的美好生活需要。因此，亟须探索以土地为依托，建立更适合农村居民自身发展需要的社会保障制度，形成土地社会保障功能和覆盖城乡居民的社会保障体系的有机结合，为实现农业强、农村美、农民富的乡村全面振兴目标提供有力支撑。