江苏将修订村民委员会选举办法任期延长至5年

　　村民委员会应在乡村振兴中起带头作用，但当前江苏省农村人口流动频繁，群众参选积极性下降，村庄空心化、人口高龄化、干部老龄化、自治人才短缺问题日趋严重。如何从根本上保障选出的村领导班子有战斗力？正在省十三届人大常委会第九次会议上接受审议的《江苏省村民委员会选举办法（修订草案）》，对农村经济社会发展和民主法治进程中出现的新情况作出了回应。

　　《江苏省村民委员会选举办法》于2000年颁布实施，迄今已近20年。此次修订是维护法治统一性的要求，也是江苏省基层民主法治发展的现实需要。

　　此前，《中华人民共和国村民委员会组织法》于2010年、2018年两次修订，对村民委员会选举的有关规定做了较大幅度修改。而江苏省有关办法自颁布以来一直没有修订。“因此，为保证换届选举工作更具合法性和规范性，需要对江苏省的《办法》进行修订、调整和充实。”省人大社会建设委员会主任委员杨勇说。

　　除与上位法不一致、体系结构不完善，江苏省的老办法还出现了现实针对性、可操作性下降的问题。省民政厅厅长吕德明在代表省政府做说明时表示，2000年以来，村民民主法治意识明显增强，对基层民主的制度化、程序化要求迫切，但老办法在制度体系的完善性、选举程序的可操作性上存在瑕疵。例如，缺乏发挥基层党组织在村民委员会选举工作中的领导核心作用、候选人具体资格条件的设定主体、流动投票箱管理、村民委员会成员离任审计、村民委员会工作移交等方面相关规定，选举方式规定不够完善，委托投票管理不够合理等，一定程度影响了村民有效行使民主权利。

　　省人大社会委前期调研也发现，20年来乡村治理和村委会选举工作出现了不少新情况。如经过几轮村庄合并、村民集中居住，“村”人口数量和地域迅速扩张，集体经济规模也快速增长，导致农村人口结构复杂、利益多元，社会矛盾增多，管理难度加大。与此同时，农村青壮年劳力普遍外出务工经商，大量高素质人口外流，“村”的实际人力资源质量普遍下降，村民自治能力因此也在走低。村庄空心化、人口高龄化、干部老龄化、自治人才短缺较为普遍，甚至有一些70岁左右、连任30多年的村委干部。

　　与人口外流形成对比的，是大量村民户籍登记地与实际居住、工作地长期分离，导致村民的法定（户籍地）选举权利与在现实居住工作地选举权需求有矛盾。换届选举时不同地区村情的巨大差异，传统集体资产管理模式衍生出自治选举的新矛盾等新问题，也需要省级立法作出回应。

　　另外，2000年以来，江苏省以老选举办法为依据，先后完成了六届村民委员会换届选举，近20年来江苏基层民主建设创新成果也需要上升为法律规范，体现法规的江苏特色。

　　我国村委会组织法规定，选举村民委员会，有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选。但近年来省内农村人口流动频繁，实际参选率普遍不高，如何通过法规修订鼓励、引导村民积极参选，保证选举有效呢？

　　省政府提交的修订草案从多方面入手，如扩大了选民范围，规定户口未登记在本村，但实际居住在本村一年以上的人员，可经过一定手续进行选民登记；外出不能参选的村民可采取村选举办法认可的形式委托投票；因老、弱、病、残等原因无法投票的，还可在流动投票箱投票。

　　此前调研中，从事基层工作的同志普遍呼吁，对采取有候选人的选举方式的，希望能够明确规定候选人的具体条件。吕德明表示，经认真研究，修订草案在依法保障村民选举权利的前提下，作出引导性规定：村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。另外，县（市、区）村民委员会选举工作指导机构可以根据本地实际情况，提出候选人具体条件和资格审查程序的指导意见。

　　修订草案还细化强化了选举保障监督，充实了包括“离任审计”在内的一系列内容。如规定村民委员会成员因辞职、职务自行终止、被罢免等原因离任的，应当由县级人民政府农业、财政部门或者乡镇人民政府负责组织对其进行离任经济责任审计，并邀请村务监督委员会、村民代表参加，审计结果应当及时公布。

　　有省人大常委会委员提出，现实中因为村委会后继无人，常有乡镇外派干部“协助自治”，但这些外来干部却普遍无法获得选举资格；也有户口在外地、长期居住工作在本村多年的“能人”，对村作出了较大贡献，也不具选举资格。修订应从实际出发解决选民资格现实矛盾，如规定户籍不在本村，但实际在本村居住或工作一定时间的，可依申请获得选民资格，并将同意的决定权授予村民会议和村民代表会议。

　　前期调研时，各地希望修法时重视保障在外流动村民的选举权。对长期外出和不在户口所在村实际居住的村民等群体，有必要建立选举事项提前告知制度。省人大社会委建议，在相关条款中明确提前告知选举事项的程序规范。

　　修订草案新增了设置流动投票箱的内容，有利于提高选民投票参选率，但也易引发和造成选举舞弊。调研中，基层对此有不同的意见。省人大社会委研究认为，设置和使用流动票箱重在趋利避害，建议进一步充实对流动投票箱设置的许可、使用情形和条件以及流动方式、路线、监督要求等规范要求。

　　修订草案有多个条款明确提出，村选举委员会、村民委员会候选人中必须有妇女成员，却没有对应的保障措施和具体的操作程序。有省人大常委会委员认为，应细化补充规定，确保“村选举委员会和村民委员会至少有一名妇女成员”得到落实。

　　除修订现有办法，省人大社会委基于调研成果认为，上位立法的制度创新需求也很迫切。

　　调研发现，当前江苏省“村”的经济形态、社会结构和治理功能已发生了根本性变化——从传统农业耕种的自然村落，演进为社会结构复杂、产业经营多元，具有较高组织化和工业化程度的现代社会经济区域。由此，村委会的治理功能也从村族群团体的自治组织，趋变为全面承担政府公共管理乡村事务、事实相当于一级行政建制的社会管理机构。同时，不同地区、甚至同一地区村情也千差万别。基于此，省人大社会委认为应积极建议全国人大社会委、法制委和国务院有关部门，加快修改村民委员会组织法，创新新时代乡村社会治理的理念和制度规范。（陈月飞）

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