党内基层领导干部公推直选研究──以南京市为

　　党内基层领导干部公推直选研究──以南京市为例-政治学理论专业论文.docx

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　　南京航空航天大学硕士学位论文 摘 要 社会主义政治文明的核心是民主政治，而民主政治中的一个关键问题，是如何在干部选拔 任用中扩大民主。基层干部的公推直选作为一种较为民主的干部选拔方式，不仅直接涉及到党 的选举制度改革，还关乎党的基层政权稳定，关乎人民群众疾苦。 论文以列宁和党内民主思想为理论基础，探讨了发展党内基层民主的重要性和推行 党内基层民主的公推直选的重大突破性，回顾了过去 7 年南京市公推直选的发展历程，并从背 景、规模和深度、操作程序、取得的效果、存在的问题等五个方面全面剖析了南京公推直选。 在此基础上，就南京公推直选中遇到的困境，并结合其他省份开展直选改革的情况，将目前我 国基层领导干部的公推直选存在的问题总结为四个方面：改革的原动力问题、成本效益问题、 制度配套问题、可持续性问题。针对存在的问题，提出了坚持党管干部原则是公推公选的边界 所在、规范制度设计是推进完善公推直选的重点、大力开展党务公开是推进完善公推直选的保 证，培养基层优秀人才是推进公推直选的关键等四条进一步完善公推直选的对策建议。论文还 对公推直选的前景做了瞻望，提出在乡镇、农村、社区、企事业单位、学校、医院甚至非公经 济组织等各种社会形态中的基层党组织中全面推行公推直选，在乡镇和村一级党组织中全面试 行公推直选，把县一级党组织作为公推直选的下一个突破口，中国民主改革将不断走向深入。 关键词：党内民主；公推直选；南京；对策 I II II 党内基层领导干部公推直选研究──以南京市为例 ABSTRACT The key problem of the democratic polity which is the centre of socialist political civilization is that how to enlarge democracy in the process of the cadres’ selection. As a democratic cadres’ selection, recommending publicly and electing directly grassroots cadres not only relate to the reformation of Party’s election system, but also touch upon stabilization of the grassroots political power and suffering of people. Taking Lenin and Deng Xiaoping’s thinking about inner-party democracy as the theoretical basis, this paper has researched importance of developing inner-party democracy and big breakthrough of realizing public recommence and direct election in the inner-party grassroots democracy, has reviewed the development process of Nanjing’s recommending publicly and electing directly in the past 7 years, has analyzed Nanjing’s recommending publicly and electing directly according to background, scale and depth, practical procedure, existing problem. Then, linking the developing situations of other provinces’ recommending publicly and electing directly, this paper thinks there are four problems in recommending publicly and electing directly of our country’s grassroots cadres: the problem of reform motive force, the problem of cost-benefit, the problem of matching system and the problem of sustainability. Facing these existing problems, the author put forward four counter measures to improve recommending publicly and electing directly: insisting on the principle of the Party’s supervision of cadres that is the boundary of recommending publicly and electing directly, standardizing the system’s design that is the key point of improving recommending publicly and electing directly, developing the open of the Party’s affairs that is the guarantee of improving recommending publicly and electing directly, cultivating good grassroots talents that is the key point of promoting recommending publicly and electing directly. Further more, this paper also place stress on recommending publicly and electing directly that is the important reform measure of inner-party grassroots democracy recent years has a big developing room and sustainable vitality. At the end of the paper, the author also analyzed the prospect of recommending publicly and electing directly, put forward promoting recommending publicly and electing directly comprehensively in different grassroots Party organizations, such as towns, villages, communities, enterprises and institutions, schools, hospitals. After 10 years’ political practice and democratic awareness’ cultivation, the democratic reform of CPC is going to arrive a higher height of the era as long as we take county level Party organizations as the next breakthrough point of recommending publicly and electing directly. Keywords: inner-party democracy recommending publicly and electing directly Nanjing measures 承诺书 本人声明所呈交的硕士学位论文是本人在导师指导下进 行的研究工作及取得的研究成果。除了文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果，也不包含为获得南京航空航天大学或其他教育机构的学位 或证书而使用过的材料。 本人授权南京航空航天大学可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 （保密的学位论文在解密后适用本承诺书） 作者签名： 日 期： 南京航空航天大学硕士学位论文 绪论 选题背景和缘由 社会主义政治文明的核心是民主政治，而民主政治中最关键、最迫切需要解决的一个问题， 是如何在干部选拔任用中扩大民主，把党员群众的知情权、参与权、选择权和监督权落到实处。 自 2000 年中央颁布《深化干部人事制度改革纲要》以来，南京市积极探索、多措并举、不断规 范，大力推进干部制度改革，逐步形成了由点到面整体推进、由单项突破向全面配套发展的良 好态势。特别是在推行竞争性选拔干部方面，起步早、力度大，在大规模开展公开选拔和竞争 上岗的基础上，探索运用了公推公选和公推直选等新的竞争性选拔方式，取得了良好的工作成 效和社会反响。 从公开选拔来看：2001 年南京市十一次党代会后，市委拿出市政府秘书长和市发改委主任 这两个重量级的正职职位，进行公开选拔。这之后，保持了 2-3 年开展一次的节奏。2005 年， 拿出 107 个职位，面向全省选拔 7 个正局级和国有企业总经理职位，面向南京地区选拔 14 个副 局级职位以及 61 个市级机关和区县中层职位。同时，还面向海内外公开招聘 25 个民营企业高 管职位。这次联动公选，涵盖了党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才三支队伍。2009 年，首次集中开展了党外干部的联动公选，选拔产生了 27 名党外干部。这些年来，在市一级层 面共开展了 16 次公开选拔，选拔市管领导干部 200 多名。 从公推公选来看：公推公选在江苏始于 2003 年，源于选拔宿迁市的乡镇党委书记人选，同 年 10 月选拔产生了徐州沛县、常州金坛市和南京白下区、雨花台区 4 名县（市、区）长人选。 此后，公推公选在南京逐步推开。特别是 2008 年，开展了两次大规模公推公选。上半年，正好 面临新一届市政府换届。市委决定，拿出 43 个政府组成部门人员人选进行公推公选。下半年， 有 6 个职位出现空缺，包括市规划局长、外经局长、建委主任、审计局长、六合区长、南京电 视台台长等。市委要求，对这 6 个职位人选继续进行公推公选。到目前为止，全市先后开展了 6 次公推公选，共选拔产生 61 名正局职领导干部。 从公推直选来看：2004 年，在白下区淮海路社区党委首次进行了试点；2006 年，按照省委 要求，在高淳县的全部 8 个镇进行了镇党委领导班子成员公推直选试点；2009 年，利用换届契 机，在 363 个城市社区党组织全面开展公推直选；2010 年上半年，又采取公推直选方式，选举 产生 806 个村新一届党组织班子，实现了公推直选在城乡社区、村党组织的“全覆盖”。 2009 年公推直选 363 个社区党组织班子结束后，中组部派人到南京进行了调研总结。他们发放的问 卷调查结果显示，96.5%的党员群众认为这是一项有意义的改革，98.5%的党员群众对这种换届 方式表示满意，100%的党员群众认为这次换届没有的情况，100%的党员群众对新一 1 2 2 党内基层领导干部公推直选研究──以南京市为例 届党组织班子表示满意。2010 年上半年村党组织换届后，南京市发放了 4100 份调查问卷，结 果显示，100%的党员群众对新班子表示满意，99.9%的党员群众对公推直选表示赞成。 公开选拔、公推公选、公推直选三种干部选拔方式，前两种方式选拔干部层次相对较高， 选拔的范围更广，操作的启动和时机选择比较灵活，是新时期干部选拔任用方式的重要组成部 分。公推直选，从目前看，主要集中在乡镇党委、农村和城市社区以及其他党的基层组织，虽 然选拔的对象层次一般，但位不高权重，涉及的人数更加广泛，且往往与党组织换届结合在一 起，直接涉及到党的选举制度改革，关乎党的基层政权稳定，关乎人民群众疾苦，是更带有根 本性和长远性的干部选拔方式。认真研究公推直选的做法特点、存在问题与发展趋势，是党在 新时期必须面临的一项重大课题，是推进党内民主带动人民民主的必由之路。 本文就是在这样的研究背景下来展开研究的。 研究目的、意义和创新点 研究目的 本研究试图在学界己有的相关研究成果基础上，采用多种切合实际的研究方法，力求达到 以下目的：一是系统回顾分析自 2004 年以来，南京市各级组织部门在不同地区、不同岗位、不 同范围推进 6 次公推直选的具体做法，呈现出其清晰的发展路径，从中把握公推直选的一般规 律，以便为今后公推直选的进一步研究打下基础。二是在南京市 6 次公推直选的基础上，结合 近年来全国各地推进公推直选过程中的做法，归纳出公推直选中普遍存在的一些问题，为进一 步研究如何正确认识和不断规范公推直选做准备。三是针对各地公推直选中普遍存在的一些问 题，借鉴学界最新研究成果和经验，从一名组织部门具体工作者的视角，提出解决问题的对策 和思路。 研究意义和创新点 一方面，党内民主是现代政党生存和发展的内在原则，在当今的中国，中国在中国 社会的领导地位以及对中国社会发展的核心作用，使得中国党内民主的建设和发展，在 一定程度上超越了政党建设范畴，成为关系党和国家建设与发展的重大战略问题。于是，如何 建设党内民主的问题自然成为中国民主政治建设的关键性问题。从当今中国政治发展的实践情 况看，由基层党内民主的改革开始，进而建设党内民主，最终推动人民民主，是实现民主的发 展路径。而公推直选是推进基层党内民主的重要形式，试点时间早，开展时间长，操作方法多 样，得到中央认可并写进党的十七大报告。因此，从一定程度上说，要研究中国的党内民主就 必须研究基层党组织领导班子成员的公推直选。另一方面，理论是行动的先导。客观讲，当前 学界的研究成果当中，关注公推直选理论上的论文已有不少，但从组织部门具体工作者的角度， 把理论和实践结合起来进行系统研究的不多。作为基层党内民主的推动者和实践者，从组织工 作者自身视角，对公推直选现状做一些调查、分析，围绕相关问题展开探讨，引起人们更多的 南京航空航天大学硕士学位论文 思考和关注，显然是有必要的。 在国际国内形势发生深刻变化的条件下，党的基层组织和政权建设面临许多新情况新问题。 南京的公推直选作为一种尝试，对这一挑战的积极反映具有现实意义。竞争性选举是党内民主 的基础。推进党内民主关键在于改革党的选举制度。建立和完善竞争性的选举制度，才能从根 本上保障普通党员最重要的民主权利——选举权，取得党内民主的突破性进展，才能通过竞争 性选举将党内优秀人才提到领导岗位，从根本上提高党的执政能力和水平，实现中国执 政兴国的目标。 这一选题的理论意义：南京市作为东部发达地区，开展公推直选的发展历程，具体做法和 深层分析，当前各地开展公推直选普遍存在的问题与不足，下一步如何更好地规范完善和大力 推进公推直选的对策建议等，可为当前更大范围内推行公推直选提供新的思路，也可为其他学 者在更高层次的理论研究提供有益借鉴。实践意义：虽然中央提出要逐步扩大基层党组织领导 班子直接选举的范围，但在现阶段，公推直选在各级党组织的思想认识中，还属于改革、试点， 是创新的做法，不是已经成熟的做法和大范围推广的经验，在实际工作中仍然面临许多认识问 题和实践问题。本文立足南京实际，综合分析和灵活运用各地已有的一些初步的公推直选研究 成果，从四个方面提出继续推进和进一步完善公推直选的对策思考，能为相关工作提供有益的 启迪和帮助。 本课题研究具有以下创新：一方面，本文从实践角度系统回顾了公推直选在南京的发展历 程，对南京公推直选的特点进行了概括，特别是研究内容包括了城市社区、农村乡镇和少数企 事业单位，涵盖性相对完整，对城乡不同地区、不同性质和不同层级的公推直选都有一定借鉴 意义。另一方面，提出了 4 条继续推进和进一步完善公推直选的对策思考，内容包括从思想认 识上的强化和具体操作上的改进，特别是提出了培养基层优秀人才是顺利推进公推直选的关键， 是对当前各种研究成果的有益补充。 相关概念界定和相关研究文献综述 相关概念界定：公推直选、党内基层民主 （1）公推直选：一般指近年来以扩大乡镇党委、农村和城市社区党组织领导班子成员直接 选举范围为主要内容的党内选举制度的一个概括性说法。2010 年，南京市在公推直选村（涉农 社区）党组织领导班子中，为了使广大党员群众更好地理解、支持、参与这一活动，专门在宣 传提纲中对公推直选下了定义。公推直选，是指在党组织领导下，由党员、群众公开推荐，直 接差额选举产生基层党组织领导班子。公推直选由公推和直选两方面构成。公推，是指在党员 自荐、党员群众联名举荐和党组织推荐的基础上，通过扩大民主的方式产生竞职人选，在多数 人中选人；直选，是指通过召开党员大会或党代表大会直接差额选举产生书记、副书记、委员， 由多数人选人，实现好中选优。 3 党内基层领导干部公推直选研究──以南京市为例 （2）党内基层民主：中国的组织设置分为三个层级，中央组织、地方组织和基层组 织。党章规定，地方党组织包括党的省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州、地区）以及县 （自治县、不设区的市和市辖区）三个层级的组织。本研究中的乡镇、村、社区则属于党的基 层组织。 党内民主这一概念自建党以来一直被使用，但是在学术上至今并无统一的定义，目前得到 比较广泛认同的是指：在党的政治生活中，依据民主集中制的原则，党员平等地享受有党章所 规定的直接或间接地参与、决定和管理党内事务的权利。 相关研究文献综述 从《中国知网》的现有期刊文献数据库（中国期刊全文数据库，全国优秀硕博士论文库） 检索，题名为“党内民主、基层党内民主、公推直选、南京公推直选”的论文、文章，得出以 下表格数据。 《中国知网》有关研究文献统计表（截止 2009 年 11 月底） 年份 项目 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 党内民主 6 42 79 196 231 254 324 380 515 406 基层党内民主 0 0 0 3 4 7 8 16 30 17 公推直选 7 4 2 0 12 52 59 47 141 77 南京公推直选 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 从上表数据可以看出，对党内民主的研究在 2001 年前只是零星的研究，受到学界关注则要 从 2003 起，线 年左右开始。这与中国的政治发展历程有着紧密联系。 1997 年，党的十五大提出：要进一步发扬民主，保障党员的民主权利，疏通和拓宽党内民主渠 道，充分发挥全党的积极性和创造性。2002 年，党的十六大提出：党内民主是党的生命，对人 民民主具有重要的示范和带动作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度 和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内 民主制度。2007 年，党的十七大提出：党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重 要保证。要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。改革党内选举制度， 改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级 党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民 主多种实现形式。 4 南京航空航天大学硕士学位论文 公推直选作为推进党内民主的重要形式，其研究历程基本与党内民主同步。党的十七大报 告明确提出改革选举制度，为公推直选的深入实践和研究提供了理论支撑。当前，对公推直选 的研究主要集中在三个方面： 一是把公推直选作为基层党内民主的一部分进行研究。代表文章有：韩强发表在《党建》 2008 年第 5 期的《发展党内基层民主的新思路——山东省乳山市全面推进基层党内民主的调查 与思考》，彭守志发表在《理论导报》2008 年第 1 期上的《发展农村基层党内民主增进基层党 内和谐—九江市农村基层党组织推进党内民主构建党内和谐的调查与思考》，这类研究通常把公 推直选与树立党员主体地位、推进党务公开、党内票决制、干部人事制度改革、党代会常任制 等，归于一起进行研究，特别是把公推直选作为通过党内选举制度改革进而推动党内民主的重 要途径进行论述，对公推直选本身一般不作全面深入的论述。 二是公推直选具体案例研究。代表文章有：刘谦祥发表在《学习时报》2006 年 3 月 6 日上 的《四川平昌公推直选乡镇党委班子的探索》；袁建伟发表在《中州学刊》2006 第 4 期上的《“公 推直选”：基层党内民主建设实践的新探索——河南省公推直选乡镇党委书记试点工作的调查与 思考》；王晓敏发表在《宝鸡文理学院》2007 年第 11 期上的《乡镇党委书记公推直选的调查与 思考——以陕西省南郑县湘水镇为例》；肖立辉发表在《理论研究》2008 年第 9 期上的《基层党内选举制度改革研究——以成都、雅安乡镇党委直选为例》等。这类文章一般 结合一个地区推进公推直选的实际情况，从公推直选的具体方法、取得的成效，存在的具体问 题、最终对策建议等 4 个方面进行研究，这既是一种研究思路，又是一种研究结构，目前关于 公推直选的研究成果在这方面最多。 三是公推直选较深层次上理论与问题的研究。代表文章有：王勇兵发表在《学习时报》2006 年 04 月 20 日上《乡镇党委书记公推直选需完善的问题》；李仁彬发表在《中共成都市委党校学 报》2006 年第 5 期上《公推直选面临的问题及对策思考》；王长江 2007 年发表的《关于推进党 内民主的几个问题》；高新民 2007 年发表的《关于党内民主的若干思考》；马兆亭发表在《桂海 论丛》2008 年第 2 期上的《论党内基层民主创新的生成机制——基于基层乡镇党委“公推直选” 的案例分析》；吴洁发表于《山西高等学校社会科学学报》2009 年第 10 期上的《扩大社区基层 党内民主的制约因素及对策选择》；丁俊萍、甘信奎发表于 2009 年《理论学刊》上的《执政安 全与党内民主建设中的风险防范》等。这类文章一般根据目前各级组织推进党内民主的一系列 举措，从理论高度进行分析、提升，在充分肯定探索举措是政治进步的同时，客观分析现阶段 基层党内民主与宪法、党章、国体、政体之间有效衔接的矛盾，寻求解决的办法，回答人们心 中存在的推进民主与执政安全的疑问。 四是公推直选的研究主体由农村乡镇向城市社区延伸。代表文章有：侯晋雄发表于《大庆 社会科学》2009 年第 4 期的《上海浦东新区“公推直选”试点工作的调查与思考》；周树凯发 5 党内基层领导干部公推直选研究──以南京市为例 表于《特区实践与理论》2008 年第 5 期上的《改革和完善党内基层选举制度的探索——福田区 “公推直选”试点回顾与思考》；中共上海市卢湾区委组织部发表于《上海党史与党建》2008 年第 10 期上的《积极推进党内民主建设，稳步改革党内选举制度——卢湾区基层党支部“公推 直选”试点的实践与思考》；黄怡文发表于《成都大学学报》2008 年第 5 期上的《改革基层党 内选举制度的实践与思考——以成都市龙泉驿区公推直选为主要研究对象》等。这类研究在强 调城市背景的前提下，基本沿袭了农村乡镇公推直选的研究方法和路径，研究结论与乡镇公推 公选有趋同性。 综合分析相关文献，在得到一些有益启发的同时，我们也不难看出其中存在的不足。从研 究内容上，关注个案研究的多，进行理论提升的少；对乡镇公推直选关注多，对城市社区公推 直选关注少，特别是有关南京公推直选方面的研究成果更少。从研究主体来看，大多是党校（行 政学院）党建方面学者的理论研究和组织部门干部的调查报告，理论工作者有较强的理论储备， 但缺乏第一手情况，组织部门干部直接掌握第一手资料，但理性思考不够。如何使理论与实践 得到很好结合，是这项研究工作的薄弱点。从整体上看，党内民主和选举问题是影响政党稳固 发展的重大问题，加上又缺乏国外同类研究的借鉴，学届目前仍处于理论的整理、准备、探索、 论证阶段。 6 南京航空航天大学硕士学位论文 第一章 党内民主的理论与实践 如果要追根求源的话，那么可以说公推直选制度的理论基础来源于党内民主思想。而在党 内民主思想方面，要数列宁和的思想最为丰富，其贡献也最大。 1.1 列宁的党内民主思想 马克思、恩格斯在缔造和建设工人阶级政党的实践过程中，把民主制度的基本原则引用到 党内生活中来，开创了党内民主制度。列宁时期被国内外学者认为是苏共“伟大的党内民主时 代”，关于的党内民主，革命导师列宁给我们留下了丰富的经验。具体而言，列宁的党内 民主思想包括：首先，在党内确立了民主集中制的思想和原则——坚持少数服从多数，但同时 注重保护少数群体的权利。虽然列宁在革命的一开始并不主张实行党内民主，因为 19 世纪末的 俄国，社会矛盾十分尖锐，在这种情况下，“党组织的‘广泛民主制’只是一种毫无意思而且有 害的儿戏”。① 相反，此时在党内强调组织纪律和统一意志比推行党内民主要实用得多、重要得多。但作 为一个坚定的马克思主义者，列宁不会不知道党内民主的重要性。因此，在 1905 年国内形势逐 渐好转后，列宁开始呼吁在党内推行 民主，并在 1905 年召开的俄国社会民主工党第一次代表 会议上以决议的形式正式确认，“民主集中制原则是不容争论的。”②在列宁看来，民主集中制 原则的首要内涵在于强调少数服从多数，但列宁同时认为对少数人权利的保护也应该是民主集 中制原则的题中应有之义，“我们必须在党章中保证一切少数派的权利，使那些经常发生的和无 法消除的不满、愤怒和斗争，不再变成通常的庸俗的无理取闹和无谓争吵，而是形成一种目前 还不习惯的捍卫自己信念合法而正当的斗争。”③ 其次，主张保障党员应有的民主权利。比如，列宁就曾明确强调党员享有选举权和罢免权， 党员拥有表达自己不同意见的权利。作为党的领袖，列宁往往以身作则，对于党内的不同意见， 他从不以势压人，从不把自己的观点强加于别人。相反，列宁主张通过交流、辩论和说服使不 同的意见达成最后的一致。 再次，提倡党的集体领导制。列宁认为，权力的过分集中，“发展了官僚主义化和脱离群众 的倾向。”④ 为此，列宁提出由斯大林、托洛夫茨基及他本人分别担任党政军的领导职务，分 散中央权力，防止权力过度集中于个别领袖的手上。另外，列宁的集体领导制思想还表现在， 他非常重视党的代表大会和中央全会的作用。他认为党的代表大会要每年召开一次，党的中央 全会要经常召开。 ① 《列宁全集》第 4 卷，人民出版社 1990 年版，第 132-133 页。 ② 《苏联代表大会、代表会议和中央全会会议汇编》第 13 卷，人民出版社 1964 年版，第 119 页。 ③ 《列宁全集》第 13 卷，人民出版社 1990 年版，第 59 页。 ④ 王长江：《苏共：一个大党衰落的启示》，河南人民出版社 2002 年版，第 71 页。 7 党内基层领导干部公推直选研究──以南京市为例 最后，重视建设党内的权力监督与制衡机制。例如，为了限制权力过分集中于党，避免以 党代政，列宁曾主张实行党政分开，明确划分党和政府（苏维埃）的职能；为了使党的权力接 受法律的监督，列宁主张加强法治，提高司法机关的独立性；为了加强对党权力的监督和制衡， 列宁还主张从中央到地方建立各级党的监察委员会。列宁赋予了监察委员会相当大的权力，享 有完全的独立性和自主性，例如中央监察委员会可以派自己的代表参加政治局会议，可以对“不 管是总书记，还是其他某个中央委员”，“提出质询，检查文件，以至做到绝对了解情况并使各 项事务严格按照规定办事。”① 1.2 的党内民主思想 在党的八大修改党章报告中提到：中国成为执政党之后，面临着新的考验， 因此，“党除了应该加强对于党员思想教育之外，更重要的还在于从各个方面加强党的领导作用， 并且从国家制度和党的制度上作出适当规定，以便于对党的组织和党员实行严格的监督……无 论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活”。② 由此可以看出，邓 小平是非常重视党内民主的。 他的党内民主思想也是极其丰富的。 首先，关于党内的选举制度。党内选举制度是党内民主的一项根本制度，是党内民主发展 程度的重要标志。同志强调，发展党内民主关键是要健全党内选举制度。要从完善竞选 制、直接选举和差额选举制度抓起，制定选举条例，把党章的选举具体化、规范化、程度化。 对党内选举的时间、范围、方式、程序、组织、选举人与候选人的权利义务关系，当选人的调 动及由此而来的补选；对不符合党章的选举的处理；对侵犯党员选举权的惩处；对当选人的罢 免撤换条件和实施办法，都应有详细、具体、可操作性的规定。“在党组织进行选举的时候，候 选人的名单也应该在选举人中间进行必要的酝酿和讨论。只有这样，党的民主生活才能获得真 实的保证”。③ 要循序渐进逐步扩大直接选举的范围，坚持和完善差额选举制度，不断扩大差 额选举的范围和差额比例，坚决杜绝变相等额选举，努力克服形式主义、走过场的现象；要改 革和完善候选人提名制度，候选人的产生必须充分发挥党内民主，广泛听取党员意见，要规定 党员和代表提名的原则和比例，建立、健全自上而下与自下而上相结合的候选人提名制度，把 组织提名和党员提名结合起来，多数人不同意的不能作为候选人，使党内选举充分体现选举人 的意志；要使党员和党员代表切实了解候选人的主要业绩、领导能力以及廉洁勤政等情况；要 逐步实现公开竞争、机遇平等，最终铲除任人唯亲、唯派、唯利和买官卖官的现象。凡是选举 产生的领导干部，除特殊情况外，在任期届满之前一般不得调动，以尊重党员的选举意志。 其次，关于党外监督。认为，中国需要接受派的党外监督，“需要听取 ① 《列宁全集》第 43 卷，人民出版社 1990 年版，第 87 页。 ② 《中国第八次全国代表大会文献》，人民出版社 1957 年版，第 67 页。 ③ 《文选》第 1 卷，人民出版社 1994 版，第 231 页。 8 南京航空航天大学硕士学位论文 来自各个方面包括各派的不同意见，需要接受各个方面的监督。”① 在他看来，中国共 产党领导下的多党合作制度比“”制度要优越的多。另外，认为，党还应该接 受来自人民大众的党外监督。“一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声。 现在党内外小道消息很多，真真假假，这是对长期缺乏政治民主的一种惩罚。”② 再次，关于任期制。针对领导职务终身制给党带来的诸多弊病，主张废除领导职务 的终身制，实行更加民主的任期制。他本人更是身体力行，在十三届五中全会后选择了退休。 第四，关于集体领导。反对党内长期存在的“家长制作风”和“一言堂”现象，主 张在党内实行集体领导。“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多 数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由说了算。”③ 最后，关于党员权利。十分重视和保障党员的民主权利，为此他曾在不同场合反复 强调这一点，“我们要坚决发扬党的民主，保障党的民主。党员对于党的决定由意见，可以通过 组织发表，也可以保留自己的意见，可以通过组织也可以直接向中央提出自己的意见。从中央 起，各级党组织都要认真考虑这些意见。”④ “宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委 委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”⑤ 对于持不同意见的党员同志，要做到“不 抓辫子，不扣帽子，不打棍子。在党内和人民内部的政治生活中只能采取民主手段，不能采取 压制、打击的手段。”⑥ 1.3 党内基层民主是党内民主建设的基石 推进党内民主建设，应该坚持党内基层民主优先发展的原则。⑦ 党的十七届四中全会《中 共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出：党内民主是党的生命， 集中统一是党的力量保证。必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，以保障党 员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主，广泛凝聚全党意愿 和主张，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性，坚决维护党的集中统一。 坚持以党内民主带动人民民主，以党的坚强团结保证全国各族人民的大团结。《决定》还特别提 出：完善党内选举办法，改进和规范选举程序和投票方式，改进候选人介绍办法。推广基层党 组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组 织领导班子直接选举范围。党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针 政策和各项工作任务的战斗堡垒。基础不牢，地动山摇。城市社区、农村乡镇处于最基层、第 一线，基层党组织直面各种矛盾，是各种矛盾的交接点，在与基层党员和人民群众的联系中直 接代表了党的形象，影响到广大党员群众对党的整体认识和基层政权的稳固。随着国际政治、 经济、社会等形势的深刻变化，党的基层组织建设出现了一系列新情况，面临着新挑战。在城 ① 《文选》第 2 卷，人民出版社 1994 年版，第 205 页。 ② 《文选》第 2 卷，人民出版社 1994 年版，第 144-145 页。 ③ 《文选》第 2 卷，人民出版社 1994 年版，第 341 页。 ④ 《文选》第 2 卷，人民出版社 1994 年版，第 272 页。 ⑤ 《文选》第 2 卷，人民出版社 1994 年版，第 144 页。 ⑥ 《文选》第 2 卷，人民出版社 1994 年版，第 144 页。 ⑦ 耿洪彬：《改革开放以来党内基层民主建设的经验及启示》，长白学刊，2009 年第 2 期。 9 党内基层领导干部公推直选研究──以南京市为例 市，市场经济体制改革深入，多元化经济成分并存，使得越来越多的单位人变成“社会人”，社 区成为大家工作、生活的中心，企业改制后大量党员转入社区，对社区党组织的承载力，对社 区委员会开展居民自治、增强为居民提供服务的能力要求大大提高。社区如何改变过去给人们 的传统印象，适应市民社会发展需要，实现新的转型，对社区党组织提出了新的更高的要求。 在农村，随着中央农村政策的重大调整变化，广大农民和农村经济组织行为市场化程度的不断 提高，生产生活行为越来越以市场需求为主导，党政组织介入程度不断降低，一切由党政组织 和计划安排的时代一去不复返了。随着经济体制的转型，乡镇政府的职能由管理向服务型转变， 农村利益主体多元化，尤其是农民不断追求自身利益最大化，加上越来越发达的交通、通讯和 大众传媒为他们走向开放、追求民主和维护权益创造了条件。经济的发展，党员权利意识的增 强，村民委员会自治的“倒逼”，乡镇机构人权、财权、事权上收与不断被强化的责任和承担各 种风险，都迫切要求进一步扩大基层党内民主。 1.4 公推直选是当前推进党内基层民主的重大突破 选举是民主的本质内涵和基本内容，因此，没有真实的选举也就可以说没有民主。当今世 界，直接选举是一个趋势。它要比间接民主选举能够更好体现人民主权原则的精神，更好地密 切政治委托人和受托人之间的关系，从而有力地增强政治委托人的主人翁意识和受托人的服务 意识责任意识。① 30 年来尤其是党的十六大以来，全国各地基层党组织民主制度建设的试验蔚 然成风，有的制度在全党产生了重要影响。一些地方提拔领导干部实行“三票制”、对基层领导 班子实行“三票评议制”，湖北省随州市推出“两票制”和“两会制”等，都是对党内基层民主 的有益探索。2000 年前后，山西、湖北、四川等省对农村党支部书记和支部委员会实行开放式 提名、差额选举和直接选举。2001 年以来，从四川省开始试行乡镇党委领导班子公推直选的试 点，到 2005 年 10 月全国有 210 多个乡镇进行了公推直选的试点；自党的十六届四中全会明确 要求“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”以来，在 2006 年至 2007 年间基层 党组织领导班子换届中，几乎每个省（自治区、直辖市）都进行了基层党组织领导班子成员直 接选举的试点。从各地近 10 多年来的探索实践看，公推直选抓住了党内民主的根本，在党内选 举制度创新上取得了新突破，真正体现了选举的竞争性含义，有力地推进了党内民主的发展进 程。从南京市的情况看，以 2004 年南京市白下区淮海路社区党委班子成员公推直选试点为发端， 先后经历了 2005 年江宁区土桥镇党委领导班子成员公推直选试点，2006 年高淳县所辖全部镇 党委领导班子成员公推直选（中组部试点单位），2008 年江宁区 496 家基层党组织领导班子成 员公推直选试点，2009 年全市城市社区党组织领导班子成员公推直选，到 2010 年全市村党组 织公推直选，无论是从广度和深度上，都在全国产生了广泛影响，受到基层广大员的真 诚欢迎和充分认可。 ①华洪珍：《党内民主的制度缺失及对策》，中共浙江省委党校学报，2005 年第 5 期。 10 南京航空航天大学硕士学位论文 第二章 南京公推直选的发展历程与具体分析 从 2004 年首次在白下区淮海路社区党委试行公推直选以来，公推直选在南京已经实行有六 个年头了。六年来的不断摸索，使得南京市的公推直选在制度、政策、方针以及方法等多个层 面上逐渐形成了一套系统而又完备的规定，成为全国公推直选的典范。 2.1 南京市公推直选的发展历程 2.1.1 2004 年白下区淮海路社区党委班子成员公推直选试点 淮海路社区地处南京核心商业区新街口附近，2004 年 12 月，结合城市社区管理体制改革 试点，市委组织部在淮海路街道淮海路社区采取公开推荐候选人、党员直接选举的方式，选举 产生了社区党委书记、副书记、委员，引起了广大社区党员和居民的广泛关注。为充分保障每 位党员的民主权利，这次“公推直选”改变以往委员候选人直接由街道工委提名的做法，采取 组织推荐、5 人以上党员联名举荐和党员个人自荐的方式产生。在通过资格审查的 13 人中，年 龄多在 40 至 50 岁之间，大专文化以上的 9 名，有效改善了以往社区工作人员年龄偏大、文化 偏低的问题。公推过程中，组织召开了辖区党员、人大代表、政协委员、驻区单位党组织负责 人、社区议事会代表、居委会代表、社区民警、居民代表等 150 多位不同层面人员参加的民主 推荐会，采用无记名投票的方式，在 13 名资格人选中按照不少于班子成员数 50％的差额比例， 依得票数由高到低产生 8 名委员初步人选，并在广泛征求群众意愿的基础上，最终由街道工委 (扩大)会议按 20％的差额比例票决产生 6 名委员候选人预备人选。这次试点未沿用以往先选委 员再由委员选正、副书记的选举方式，改由到会的 106 名党员分三轮依次直选委员并在产生的 委员中直选书记、副书记，选出的委员原则上作为书记、副书记的侯选人(本人放弃权利的除外)， 竞选书记的落选者仍然有权参与副书记的竞选。通过这种方式，将选举党委书记、副书记的权 力直接交给了社区全体党员，产生了高素质的班子。当选的 5 位成员中 3 名为大专学历(原来为 1 名)，平均年龄为 46 岁，比原班子下降了 6 岁。 2.1.2 2005 年江宁区土桥镇党委领导班子成员公推直选试点 2005 年 10 月，根据省、市委组织部的部署，江宁区在全市率先开展了公推直选镇党委班 子成员试点工作，迈出了公推直选“实权”领导的重要一步。一是拓宽候选人提名方式。一方 面，采取支部扩大会的形式，组织支部全体党员、非党干部、区以上人大代表和政协委员、村 干部以及部分群众代表 1490 多人对党委委员进行推荐。另一方面，召开了全区区管正职以上干 部大会，对镇党委书记人选进行定向推荐，改变了过去“少数人选人”的现象。为了保证选举 的广泛性和代表性，在镇党代表选举工作中，严格按照组织推荐、群众举荐和个人自荐的形式 进行，明确规定组织推荐必须按照多于应选代表名额一倍的比例进行推荐，群众举荐必须要有 10 名以上的党员群众，并鼓励符合条件的党员踊跃报名进行自我推荐。短短两天的时间，全镇 11 党内基层领导干部公推直选研究──以南京市为例 共有 161 名党员参与了镇党代会代表的报名，超过了应选 80 名代表名额的一倍以上，使党代表 选举工作变得更加合理。二是扩大直接选举范围。传统的基层党委选举都是间接选举，先由支 部选出党代表，再召开党员代表大会，由党代表选举党委领导班子。直接选举的范围不广、层 次不高，基本上放在支部和总支层面上。这次公推直选不仅由党员直接投票选举产生委员，而 且还由党员直接投票选举产生书记、副书记，彻底转变了过去间接选举的方式。选举时，考虑 到有镇外人员参加党委书记职位的竞选，为了保证公平公正，采取倒选的方式进行了两场选举， 先由全体党员投票选举书记和副书记，再由全体党员投票选举党委委员。三是实行差额推荐和 差额选举。在公推直选镇党委班子成员工作中，报名参加土桥镇党委书记职位竞选的有 8 人、 党委副书记职位的有 8 人、党委委员（不含书记和副书记）职位的有 27 人。对此，全部实行差 额推荐，严把人选关。根据“公推”的结果，经组织考察、区委常委会研究，确定了 2 名参选 党委书记的预备人选、4 名参选党委副书记的预备人选、6 名参选党委委员的预备人选。党委书 记、副书记在党员大会正式选举时都是差额 1 人，党委委员差额比例达到了 20%的要求。四是 改进候选人介绍方式。过去，在介绍党委候选人时，往往偏重于介绍年龄、文化水平、工作简 历，而对候选人的政治思想状况、工作实绩介绍过于简单或不作介绍，使得选举人对被选举人 缺乏详细、深刻的了解，一定程度上影响了选举的客观公正。在这次公推直选中，江宁区专门 制作了 8 位党委书记报名人员的个人情况介绍录相片，并采取组织宣讲团、制作“土桥镇 2003 年—2005 年工作成果展板”、配备宣传车等措施，进行广泛深入的宣传，让党员群众了解土桥 镇党委班子成员基本情况和近年来的工作实绩。在“直选”时，每一位候选人都要进行竞职演 讲并作任职承诺，对党委书记候选人，还特别安排了党员现场自由提问、候选人现场答辩等环 节。从而，实现了由静态介绍到动态介绍的转变，不仅使党员群众更加直观了解候选人的学习、 年龄、简历等基本信息，而且还有利于选举人了解候选人的工作理念、工作思路、思维能力、 语言表达能力和精神状态等各种信息，有利于选举人正确行使选举权。五是着手加强强对当选 者的监督管理。实行公推直选的过程，本身就是广大党员干部自下而上民主评议监督干部的过 程。12 名候选人在一周的实地调研时间内，先后召开各种座谈会、见面会 10 多次，走访党员 群众 400 多人，进一步加强与党员群众的联系，并通过竞职演讲、现场答辩、公开承诺，让党 员群众来评判、选择心目中的“当家人”，使干部深刻地认识到自己的权力来自群众。同时还建 立了任期制、目标考核制，规定公推直选产生的镇党委班子成员每届任期 5 年，每年由区委组 织部会同有关部门进行全面考核。并制定了《镇党员代表大会常任制实施办法》，要求每年召开 一次年会，听取和审议镇党委、纪委的工作报告，对镇党委班子成员提出质询和建议，进行民 主评议。从而，进一步增加了党员干部的压力和动力，强化了党员群众对干部的监督。 2.1.3 2006 年高淳县所辖全部镇党委领导班子成员公推直选试点 2006 年 2 月，经江苏省委研究决定，并报中组部同意，南京市高淳县全部 8 个镇在当年镇 12 南京航空航天大学硕士学位论文 党委换届工作中，开展了公推直选镇党委领导班子成员试点。一是根据镇域特点分层制定选举 方案。按照每个镇党委委员 9 名、其中书记 1 名、副书记 3 名的职数进行配备，设计了三种选 举方式。即党员人数在 2000 名以下的 2 个镇，采取党员大会直接差额选举产生镇党委委员，委 员会等额选举书记、副书记的方式；党员人数在 2000 名以上的 3 个镇，采取党员代表大会直接 差额选举产生镇党委委员，委员会等额选举书记、副书记的方式；党员人数在 2000 名以下的另 外 3 个镇，采取党员大会直接差额选举党委书记、副书记、委员的方式。二是在整个县域内营 造浓厚的选举氛围。共召开各类会议 300 多次，张贴公告、公开信 1000 份，标语 2000 多条， 发放《致全县各镇员、群众的公开信》13000 份。共有 1419 名县、镇、村领导干部参与 宣传发动工作。由于宣传发动深入，8 个镇党员民主推荐大会平均到会率达到 79.65%，其中最 高的镇 96.68%，到会党员人数最多的镇为 1497 名。召开党员大会进行选举的 5 个镇平均到会 率达到 93.64%。三是真正的“差额”选举让党员群众经受了一次民主的洗礼。采取了组织推荐、 党员联荐和党员个人自荐三种方式。全县共有 120 名同志通过公开报名参与竞争，其中，个人 自荐比例超过了 72%；8 个书记职位、24 个副书记职位、40 个委员职位的竞争人数分别达到了 30、44 和 75，确保了每一个职位的有效竞争。在此基础上，各镇组织召开了党员民主推荐大会， 进行全额定向推荐。县委常委会依据民主推荐得票顺序，确定了候选人初步人选。县委组织部 对初步人选进行组织考察后，县委全委会差额票决产生候选人预备人选，其中由党员大会直选 的 3 个镇，各镇书记、副书记、委员候选人预备人选分别确定为 2 名、4 名、6 名。实行差额选 举，真正体现民意。对党员大会或党员代表大会直选委员，再由委员会选书记、副书记的，委 员选举的差额比例不低于 20%；对党员大会直选书记、副书记、委员的，每个职位的差额至少 一名。这次选举实行了真正的差额，对候选人的提名，不定“调子”、不搞“陪选”，明确被提 名人选都是符合职位要求的，选举是好中选优而不是淘汰不合格者。四是阳光操作和制度配套 给直选规范化奠定了良好基础。坚持选举全过程实行阳光操作，纪检监察部门全程参与监督， 并在县、镇两级分别设立了举报信箱和监督电话，整个试点工作没有出现违纪、违规操作的现 象。在镇党委换届结束后，建立了镇党委领导班子任期目标责任制和镇党员代表大会常任制， 提出了逐步推行党务公开的指导意见。 2.1.4 2008 年江宁区 497 家基层党组织领导班子成员公推直选试点 2008 年下半年，江宁区结合 767 家基层党组织换届，在 497 家（占 65%）基层党组织开展 了“公推直选”，收到了组织、党员、群众“三满意”和扩大党内与党外“两个民主”的预期效 果。此次试点单位类型多，其中：村（社区）81 个、机关（事业单位）198 个、学校 35 个、医 院 19 个，非公企业 164 个，把“公推直选”推向各个领域，为各种类型基层党组织的“公推直 选”工作提供了样本。此次选举基本沿用了南京市相关区县较早前的做法，并在扩大差额和党 员参与的广泛程度上做出了新的探索。按照委员候选人初步人选 40%的差额、委员候选人预备 13 党内基层领导干部公推直选研究──以南京市为例 人选 20%的差额、书记和副书记候选人预备人选至少差额 1 个的要求，实行差额推荐和差额选 举。各单位实际有 17792 名党员参加了选举大会，占应到党员人数的 99.1%，确保了每个党员 的权利。选举还严把任职条件关，科学设置倡导性条件和限制性条件，实行纪检、公安、

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