我国村民委员会换届

　　【摘要】村民自治制度是中国农村社会基层民主的实现形式。村民委员会换届选举是村民自治工作中影响最大、参与人数最多的民主实践活动。实现村民自治的首要环节是村民委员会的换届选举，然而在实践中却面临“法律滞后，中间断层；竞争激烈，标准不一；监督匮乏，难有成效”等三种困境。乡镇政府、村民委员会、村民等三方构成农村的主体力量。三方在换届选举前后，相互统一又相互对立、相互依存又相互矛盾、相辅相成又相互博弈。H省在第十一届村民委员会换届选举中尝试推出“三项承诺“制度、严把纪律关等多项创新举措，为破解村民委员会选举困境、实现博弈效果最佳探索了切实可行的救济路径。

　　纵观世界各个发展中国家的兴衰史可以看出，农村的治理对国家的稳定至关重要，作乱一般始于农村，唯有使农村安定，才能拥有国家的安定，这是不断实践、不断总结出的发展中国家发展的普遍规律[1]。党和国家历来高度重视“三农”工作，自2004年以来，中共中央连续16年以1号文件的形式，从不同侧面聚焦、部署“三农”工作，不但日益彰显“三农”问题在全党全国工作中的“重中之重”地位，而且集中体现了党中央着力破解“三农”问题的坚定决心。值得指出的是，伴随着改革开放40年来农村改革的日益深入，我国村民自治制度的探索与实践不断发展、逐步完善。村民自治制度是中国农村基层民主的实现形式，是农村基层社区治理的主要方式。村民自治制度设计的初衷在于：通过选民的选票来约束村民委员会的权力，实现村民对村庄事务的自我管理，并以此提升乡村治理的绩效。显然，其蕴含的政治学意义是非常大的[2]。实现村民自治的首要环节是村民委员会换届选举，这也是村民自治工作中影响最大、参与人数最多的民主实践活动。换届选举是基层群众自治与政府行政管理之间的紧密衔接的“融合剂”和有效互动的“润滑剂”。到目前为止，我国村民委员会普遍完成了第十一届换届选举，既总结并积累了诸多成功经验，为完善村民自治制度提供了有益借鉴，又发现并暴露了不少存在问题，为构建完备的乡村治理体系划出参考红线。由此，对村民自治视野下村民委员会换届选举的困境、博弈及救济路径进行深入研究，对于破解新时期中国基层政治民主建设中出现的新问题，有效地提升乡村治理水平，全面落实乡村振兴战略具有特别重要的意义。

　　党的十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制在我国农村迅速得到推广，对原有的人民公社体制进行颠覆性的革新，村民自治取而代之，成为新的乡村治理形式。这也标志着中国农村基层管理体制和治理方式发生深刻变革。1980年2月，中国第一个村民委员会——果作村村民委员会经过全村85户家庭代表无记名投票选举,在广西宜山县宣告成立。“果作村委会是迄今发现的全国第一个有正式记录为依据的村民委员会。这一组织一开始就体现出自我管理、自我教育、自我服务的群众自治组织的性质，体现着‘民主选举、民主决策、民主管理、民主监督’的原则精神”[3]。

　　宜山县合寨生产大队果作村通过民主选举建立村民委员会的做法，得到中共河池地委和广西壮族自治区党委的高度重视，多次开展实地调查，并在一定范围内进行总结推广。1981年年底和1982年春，全国人工委和民政部两次赴宜山县，就选举设立村民委员会问题进行调查研究，给予充分肯定。1982年4月，《中华人民共和国宪法修改草案》公布，明确地把我国农村基层组织确定为村民委员会。1982年8月，中央印发6号文件，要求各地有计划地进行建立村民委员会的试点。1982年年底，《中华人民共和国宪法》正式颁布，村民委员会正式载入宪法第111条，并规定村民委员会是群众性自治组织。1983年年初，建立村民委员会的试点工作在全国展开。从1984年起，建立村民委员会工作在全国全面铺开；1985年2月，全国建立村民委员会工作全部完成。建村前，全国共有70万个生产大队，经过改革后，全国共建立867688个村民委员会。从我国第一个村民委员会——广西宜山县果作村民委员会产生，到1985年2月全国村民委员会普遍建立，前后共经历五年时间。这件涉及全国农村改革的历史性巨变，涉及全国八亿多农民的政治生活和社会生活，从试点到铺开，从一个村子到整个中国，进展顺利，成果丰硕，这是我国农村基层民主政治建设的历史性成就，更是一项了不起的重大变革。1987年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》由全国人大颁布，1988年2月，民政部向各地发出学习贯彻落实《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的通知。1988年6月1日，这部法律正式实施，标志着我国的村民委员会建设进入法制化、制度化的轨道。

　　我国村民自治肇始于20世纪80年代初，到目前为止仅有不到40年的历史。在此期间，国内外对我国村民自治的理论研究不多。从国外研究情况看，美籍华人黄宗智、萧凤霞等采用政治经济学的分析途径和概念框架，相继提出“第三领域”“过密化”“细胞化社区”等概念。进入21世纪以来，随着我国村民制度的建立和发展，国外学者开始进一步涉足这一研究领域。美国学者李淑珊提出“村民代表会议制度”是“中国式的民主”[4]。凯穆尔·斯迪克考察了福建省的村民自治情况,预言随着村民自治制度的不断完善“,中国将在民主建设的道路上取得更大的成就”[5]。德国学者Alpermann从农村自治的法律制度角度分析了村民委员会与乡镇政府和党支部的三者之间的复杂关系[6]。其他比较有代表性的还有帕斯特和谭清山、欧博文（Kevien J．O’Brien）、戴慕珍等学者，这些学者分别从不同的视角探讨了村民委员会选举的独特作用，特别是与经济的内在关系等。从国内研究情况看，对村民自治的研究不但起步晚，而且发展慢。《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》于1987年11月由全国人大常委会审议通过，自1988年6月1日起施行。而国内对我国村民自治的研究也是从1988年开始，在此之前这方面研究处于空白状态。根据在中国知网以“村民自治”为关键词对文章篇名检索结果，1988年以前数量为0篇，1988年数量为2篇，此后到1996年，每年研究文章的数量仅在10篇左右徘徊，1999年首次达到145篇。2008年到2010年三年间，每年在320篇左右，此后数量持续下降，到2015年仅为65篇，2018年勉强回升到108篇。以上数据表明，从1988年到2018年的三十年间，我国国内关于村民自治的研究无论在数量上还是质量上都存在不少差距。值得欣慰的是，民政部基层政权和社区建设司王振耀等人[7]、詹成付和范瑜[8]、张厚安和徐勇[1]、肖唐镖和邱新有[9]、徐勇[10]等学者做了大量研究工作，既分析了村民自治的瓶颈问题，又提出可持续发展的具体措施。吴思红分析了精英介入对农村政治的影响[11]。邓燕华在政府如何有效刺激选民参选意愿做了深入剖析[12]。当前，我国村民自治的理论研究正处于观念和方法亟待创新的关键时期。

　　1998年，《村民委员会组织法》的出台，明确了乡镇政府成为最为基层的政权单位，村委会被认为是最为基层的群众性自治组织[13]。村民委员会换届选举是我国村民自治的首要环节和主要标志，是民主决策、民主管理、民主监督的根本保障。国外学者对中国农村选举的研究主要集中在经济效应和政治效应领域分析、选举制度与经济发展的相互关联性、农民民主权利观念与农民民主文化水平、农村基层民主选举制度对于推动中国民主化进程的作用等。以O’Brien和李连江[14]、Jean.Oi.Scott Rozelle[15]等为代表的学者认为,在生活相对富裕的农村，选举产生的村民委员会选举效果较好；经济发展与民主制度并未呈现相互促进；村民委员会选举使村民可以在村庄政治生活中畅所欲言，有效地保证了中国几百万个村庄安定团结的秩序，但村民委员会选举副作用亦逐步显现，谁掌控村民委员会，就意味着谁掌控了村各项事务的话语权，宗族、地域等势力夹杂其中，有时甚至出现黑恶势力参与竞选，长期把持基层政权的现象。如何有效地解决选举中出现的各种问题、保护村民的正当权益，已成为需要顶层设计的制度之一。

　　国内学者对中国农村选举的研究主要集中在乡村治理领域分析等方面。赵树凯、徐勇、汤晋苏等学者从历史和现实、传统的委托代理、利益分析、国家治理等角度，针对村民委员会选举中出现的问题，不但剖析了制度、政策及举措等方面的综合原因，而且有的放矢地提出破解选民身份认定、贿选、派系和宗族斗争、乡镇政府职责等难题的对策，以及完善农村换届选举的具体措施，对科学认识我国农村政治生活、推动农村政治民主进程有着重要的理论意义和现实意义。关于如何进一步改进和完善村民委员会选举制度、推进农村的政治民主进程，学者们提出应当根据生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑的规律，大力发展农村生产力、不断优化农村生产关系，为农村基层民主夯实坚实基础和提供有力支撑。

　　村民委员会选举问题是基层民主实践的问题，因此解决村民委员会选举的问题就是解决民主实践的问题[16]。以1988年6月1日《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》实施为标志，我国村民委员会选举和运行进入法制化、规范化的轨道。30年来，全国各地村民委员会普遍进行十一次选举，有力地促进了村民自治制度的完善，推动了乡村治理水平的提高。与此同时，也暴露出一些亟待解决的问题：一是立法相对滞后。现有法律中对村民自治权缺乏明确的定义和可操作性的条款，使得村民自治依据先天不足。二是外来干预较多。由于对村民自治认识的偏差，村民自治经常遭到曲解，认为其是行政组织，是乡镇一级行政组织的延伸。各级行政机关对其运用行政命令干预过多。三是利益分化严重。基层腐败给村民自治带来伤害，个别乡村干部贪污腐化，给村民自治蒙上阴影，农村治理的“盲区”还时有呈现。同时，村“两委”职能趋于行政化的偏差，承接了经济社会发展达标等行政色彩明显的工作，自治性被忽略和掩盖。因此，在村民自治的背景下，村民委员会换届不可避免地面临一些困境。

　　经过几十年的实践运行，村民委员会换届选举已经成为中国政治民主建设的基础实现渠道之一。村民委员会选举在30多年的换届选举发展过程中成绩与问题并存。召集选民难、监督难、罢免难、贿选等换届选举问题随着我国民主进程的深入而逐渐显现，客观上对村民委员会选举的公开、公平、公正提出一系列的命题和挑战。村民委员会换届选举的困境主要表现在以下三个方面：

　　1.法律滞后，中间断层。在法律上对换届选举等行为的规定相对滞后，甚至空白。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》虽然比修订前更加规范、更加完善，但是在某些重要事项规定上仍然过于原则、过于笼统。例如，关于选民资格的确定在实际操作中遇到较大障碍。《中华人民共和国村民委员会组织法》第13条第3款规定：“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。”在具体操作过程中，由于法律程序、利益关系及社会心理等因素的影响，一方面，党和国家鼓励支持的退休返乡干部、复转军人和大中专毕业生通过参选回乡带头创新创业的行为，可能因为村民会议或村民代表会议拒绝而受阻；另一方面，一些不具有农村户籍的流动人口，可能通过贿选等不正当手段参与村民委员会选举。如果成功当选，在巨额利益的诱惑驱动下，利用掌握的村民委员会自治权力不断谋取私利最大化，使得公共权力私人化。再如，关于对破坏村民委员会选举的制裁，其规定过于笼统难以操作。《民事诉讼法》只对选举各级人大代表做了一些规定，没有提及村民委员会的选举。《刑法》虽然提及“破坏选举罪”，但同样不包括村民委员会选举。因此导致在村民委员会选举过程中，即使发生破坏换届选举正常进行的行为，哪怕情节再严重、再恶劣，从法律上讲处置也是无法可依的，还导致司法机关难以介入处置，以至于某些地方贿选之风不断升级蔓延。以西安市第八次村民委员会选举为例，“西安市此次村民委员会换届选举与往届换届相比，与有序竞争空前激烈形成鲜明对照的是贿选现象的愈演愈烈。据调查，由于目前对贿选的法律规定不明确以及对贿选的认定、查处困难等原因，西安市第八次村民委员会换届选举中的贿选之风似乎也呈现一种越刮越烈的态势。选举过程中，部分候选人利用家族宗族势力、雄厚的经济实力等，通过不正当途径，甚至以违法、非法行为参加选举。贿选从传统的发生在竞选村委主任一职逐渐开始蔓延至村民小组组长、甚至村民代表的竞选中，贿选开始向纵深发展”[17]。再如，村民委员会换届选举有关法律法规规定的太原则、可操作性不强，也影响了村民委员会换届选举的顺利进行。民政、组织等多个部门在处置贿选或其他影响选举结果的行为时，责任到底在谁，谁是牵头部门没有明确，现实中经常出现几个部门之间谁都负责，谁都不负责的现象。同时，现行的法律体系在结构上存在一个明显的“断层”。在国家基本法与地方执行性立法之间缺乏中间层次的可操作性的专门性的行政法规或规章，村民委员会组织法始终无法在全国范围内产生统一性的影响，成为全国各地村民自治发展很不平衡的根本因素之一。

　　2.竞争激烈，标准不一。“利益冲突是支配村民积极参与选举的原始动力。而驱动着选举的利益有多种，其中有集体公利，有小团体共利，也有个人私利”[18]。由于竞选村干部是一些农村宗族群体和先富阶层实现政治诉求和个体价值的重要平台，所以当前的村民委员会换届竞争异常激烈，候选人利用各种关系对村民实施影响，以求获胜。个别时候，甚至出现选举秩序混乱、捣乱会场、抢夺选票等情况，严重妨碍了选举的有序推进。同样以西安市第八次村民委员会选举为例：“近几年，西安的城市化、工业化快速发展，这在很大程度上致使此次村民委员会换届选举的竞选更加激烈。与往届相比，无论是竞选范围的广度，还是竞选形式的多样与内涵的深度，都是前所未有的。过去的村民委员会换届选举主要是竞争村主任，但是现在已延伸至村民委员会委员、村小组组长甚至村民代表。”[17]同时，由于选举程序的繁杂，绝大多数村实行的是先确定候选人再正式选举的程序，而且要求候选人要达到选民人数的半数，但有时经多次投票，依然没有一个候选人达到规定票数当选，不能进行正式选举，更加剧了竞争的激烈。同时，选举的标准不一，淘汰了“最差的”，但也难以选出“最优的”。受地缘和血缘的影响，宗族势力和家族势力在投票选举时，不是单一以能力作为衡量的标准，民主、平等竞争的候选人不如沾亲带故的候选人更占优势。有些村民的国家和集体的观念淡薄，不能“大权旁落他家”的狭义思想作怪，导致真正德才兼备的人不能脱颖而出，成为农村致富的带头人。加之社会信息传递迟滞，选民的选举行为极易受金钱的支配。乡村社会非正式组织分化且处于畸形状态，反面消极色彩浓厚，以家族的喜好标准影响决策走向，导致“村两委”换届选举中缺乏竞争精神和主体意识，言论的“一言堂”现象仍左右着村两委换届选举结果。

　　3.监督匮乏，难有成效。目前，对村民委员会换届选举的监督匮乏，主要有上级监督、村民自身监督两种，而司法监督和社会监督缺失，公开、公平、公正不足，难有成效。在上级监督方面，多是从上级政府部门抽调相关人员，组成督查组对选举过程进行监督。而这种监督形式在《中华人民共和国村民委员会组织法》中也没有做出明确规定，无法可依。当换届选举出现违法违规行为时，督查组便会受到束缚，处置不力，

　　从而影响到监督应有的效果。在村民监督方面，目前没有成型的对“村两委”的监督和评价体系，中国传统思想中的政治冷漠导致民众不能或不敢参与政治活动。虽然相关规定村级民主选举中有选举权的村民对于选举可实行全方位监督，但村民委员会选举产生后，乡镇等任何政府部门或个人均无权对其成员进行罢免和撤换。仅有的政策出口狭窄且难以实施，因为根据2010年10月28日修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，需要“双过半”，才能有效。实践证明，村级政权有着较强的非行政性和地方性特征，上级政府部门对其管理相对是软性的。由于村干部的本土性，可以通过宗族势力或本土势力的影响获得村民的支持，乡镇政府（街道办事处）话语权不足。虽然法律法规做了规定，但监督行为难有成效，因此，需要以完善的法律制度和道德规范进行约束[19]。此外，司法监督和社会监督方面缺失。司法监督缺少法律依据。在以往的选举案例中，如村民要对侵害选举权和破坏选举规则进行起诉缺乏法律依据，只能按民事或行政案件起诉。法院也往往让其尽可能走信访途径解决问题。而信访部门自身无法解决涉及选举的矛盾和问题，只能按照信访案件属地管理的原则，再次要求下级政府部门处理解决，最终又回到原点。同时，由于社会监督未能有效发动，公开、公平、公正不足，换届选举的整体阳光监督机制未能形成。

　　乡镇政府、村民委员会、村民等三方构成农村的主体力量。三方相互统一又相互对立、相互依存又相互矛盾、相辅相成又相互博弈，具体表现为以下三个方面的博弈。

　　从理论上讲，村民对农村资源拥有决定权和分配权，村民委员会作为其代言人在前台进行村务的管理，并接受全体村民后台监督，亦力求规避村民的超范围诉求，但是在现实中，数量多却力量最弱的村民，常常被视为社会的，难以形成合力。这是因为城乡差距在不断地拉大，尽管现在农民的生活水平日益提高，但多数农民的生活状况仍然是相对较差的，同其他阶层相比，社会地位偏低，所以，虽然农民数量众多，但集体谈判的能力较弱。农民难以形成群体组织同村民委员会或乡镇政府进行利益诉求博弈。在诸多博弈中，村民常常处于劣势地位。

　　在二者博弈之间，由于乡镇政府掌握着国家权力，处于强势地位，而村民委员会则相对处于弱势地位。自村民自治制度实施以来，一直要求村民委员会在业务上受乡镇政府的指导和管理；反之，乡镇政府通过对村民委员会的管控，间接实现对农民行使管辖权。按照我国行政区划设置，乡镇（街道）下面设村（屯）。为此，乡镇政府一直在行使对行政村的管理权，安排部署任务。村民委员会作为先天不足的自治组织，也一直在接受乡镇政府的领导和管理，但村民委员会享有合法的自治权，属于民间组织，不隶属于我国政府体系中的一级政府机构，理论上应是与乡镇政府一样平等的个体。然而，由于行政指令模式历史的缘由和对现实的沉淀，村民委员会始终未能彻底摆脱乡镇（街道）政府对其人、财、物的管控，经济不自由难以行动自由，导致村民委员会自治权相对不足。村民委员会的权力与责任极大分离，有时相对丧失了其自身的相对独立性，村民自治受到一定程度的限制。

　　（三）村民、村民委员会、乡镇政府等三者之间的博弈笔者认为，这也是最为隐蔽、最为棘手、最难较量的一种博弈。村民要想实现自身利益最大化，就必须在村民委员会换届选举中选出最能代表自我群体利益的委托人——村民委员会。乡镇政府要想实现对村民的间接管控，也必须在村民委员会换届选举中选出最能俯首听命的委托人——村民委员会。所以双方表面上不冲突，不直接发生论战，有的乡镇政府甚至还可以摆出一副“村民自治属于自我选择，乡镇政府只是帮助村民组织换届相关事宜，选出谁都是村民的意愿，充分尊重，事不关己，高高挂起”的超脱态度，但事实上，乡镇政权并“没有履行好应有的村民自治的指导者、组织者的角色，对村民自治的诸多活动普遍进行违法干涉和侵蚀”[20]，例如，违背《村民委员会组织法》干预村民委员会的选举和人事安排等。因为如果在换届选举中，乡镇政府未能博弈胜出村民，就意味着在未来五年的村民委员会任期中失去主导权和话语权。不仅政令难以畅通，上级交办的各种涉农任务也难以完成，还会失去上级的信任，难以争取到有利政策和专项资金，甚至乡镇干部个人职务晋升空间遭遇天花板。在换届选举中，村民、村民委员会和乡镇政府都有各自的利益所在。从村民视角来看，希望村民委员会代表其利益为最大值；从乡镇政府视角来看，希望村民委员会最代表国家行政权力为最大值；从村民委员会视角来看，既希望代表村民利益最大值，确立在村民中的权威，又最希望代表上级意图最大值，维护在上级机关的良好形象，最大限度地追求在村民与上级之间博弈平衡。在这三者的博弈中，由于先天力量的不同，博弈的结果一般是村民博弈劣势于村民委员会，而村民委员会博弈劣势于乡镇政府。博弈优势最终是乡镇政府的权力通过村民委员会间接传导于村民，村民自治空间受到挤压，不利于乡村社会的稳定发展。

　　针对村民委员会换届选举中的困境和博弈关系，如何有效破解困境，力求博弈效应最优，尝试探索救济路径是中国村民委员会换届选举面临的迫切而重要的课题。笔者作为省级政府部门村“两委”会换届小组办公室具体相关负责人，在H省第十一届村民委员会换届选举的实践中寻求相关答案，找到破解村民委员会选举困境和力求博弈效应最佳的救济实证。H省委、省政府尝试推出把“三项承诺制度”在全国首次写入地方法规；引进第三方监督机制，创新设立村务监督委员会制度；引进人大监督机制，在全国首次赋予乡镇人大主席团在村民委员会选举中的监督职能等创新举措，并将以上创新上升为地方法规层面，写入《H省地方法规村民委员会换届选举办法》（1992年H省人民代表大会首次颁布实施，2017年5月1日首次修订实施）。发挥了“打开三扇窗，关紧一扇门”的特殊效果，从而推动换届选举工作平稳有序进行，破解了换届中选举难、监督难、罢免难、规避贿选难等困境，实现了博弈效果最佳，为我国村民委员会换届选举探索了救济路径。

　　H省委组织部和省民政厅为了圆满完成换届选举，组成调研组，深入乡村进行选前摸底调研，先后走访了13个地市的部分县（市）、乡镇、村，掌握了各地村民自治管理的基本情况，结合省情实际，上报省委、省政府办公厅印发了《H省第十一届村“两委”换届选举工作的意见》，在全面加强各项规定之外，尝试推行村民委员会换届“三项承诺”制度，即竞职承诺、履职承诺和辞职承诺。一是竞职承诺。推行候选人上台进行竞职演说，公开承诺未来任职期间的工作方向、举措和最终成果，并要求以书面承诺的方式报乡镇政府备案，接受选民监督，规避了以往串联拉票等违规行为，实行阳光民主。二是履职承诺。旨在提高候选人带领村域经济社会发展的责任意识，提出履职理念、发展规划、时间节点和工作绩效，列出周期表。在选举现场就接受村民问询和现场解答，同样以书面承诺的方式报乡镇政府备案，接受选民监督。三是辞职承诺。旨在破解村民委员会选举的“选上易、罢免难”的瓶颈问题，开辟有效路径。对标对表候选人竞职承诺和履职承诺，决定是否兑现辞职承诺。此前，H省在前十届村民委员会换届选举（每届3年，共计30年）里，仅仅罢免了9名村民委员会成员，平均每届不足1名，可见罢免之难。好的村民委员会班子村民受益；反之，差的村民委员会班子因难以罢免，导致破坏周期长。笔者深入农村进行实地调研，在与一些村民交流时，他们都激动地说：“以前的选举我们只是选前说了算，现在整个任期我们都说了算，这才是农民想要的啊。”访谈一些乡镇政府官员和村民委员会当选成员，亦对引入“三项承诺”制度、乡镇人大主席团、村务监督制度的作用称赞有加。乡镇干部感到在选前、选中、选后都有了抓手，村民委员会候选人感到可以大胆地把想法说出来，有利于竞选和上任后施政，村民有利于监督，乡镇人大主席团从旁观者成为直接参与者。

　　2017年10月至2018年5月,H省第十一届村“两委”换届选举全面展开。根据中组部、民政部的有关工作要求，按照H省委、省政府的统一安排部署，省委组织部、省民政厅精心部署，周密安排，认真组织，有序推进，有效地保证了换届工作积极稳妥进行。据统计，H省第十一届村民委员会换届选举中，全省8 967个行政建制村，8 884个完成换届选举，完成率为99.07%，为历届最好。选出村民委员会成员42 985人，其中，主任8 881人，委员34 077人①。选举后，全省村民委员会新老班子已经完成工作交接，进一步建立健全了各项村务公开民主管理制度，省、市、县（市、区）已陆续开展对新当选的村干部进行分级培训，新一届村民委员会工作正在平稳有序运行。

　　H省第十届村民委员会换届选举之所以成效显著，其主要原因是省委、省政府及有关部门尝试推出一系列上述创新制度及政策，发挥了“打开三扇窗，关紧一扇门”②的特殊效果，从而推动了换届选举工作平稳有序进行，亮点纷呈，效果突出，得到当选人和广大选民的普遍认同。“打开三扇窗”必须“关紧贿选之门”。H省有关部门严格村“两委”换届选举纪律，对违反村民换届有关法律法规行为严防、严查、严打。据统计，H省第十一届换届选举贿选案件明显下降，到省级信访部门反映村民委员会选举候选人贿选或工作人员违纪的信访案件只有56件，与上届的138件相比降低68%，为历届最低。

　　以H省为例，通过对村民自治背景下村民委员会换届选举情况的分析，其救济路径可以归纳为以下三个方面：

　　第一，不断完善村民委员会换届选举的法规政策，着力创新选举工作的体制机制。面对近年来村民委员会换届选举工作出现的问题、面临的困局，H省委、省政府及有关部门不等不靠，积极作为，在进行大量调查研究的基础上深入研究，针对问题，寻找对策，修订完善地方村民委员会换届选举办法等法规，创新性地把“三项承诺”制度、第三方监督机制和赋予乡镇人大主席团村民委员会选举监督职能写入地方法规，从地方立法的层面为破解村民委员会换届选举困局提供了可资借鉴的经验。

　　第二，科学梳理乡镇政府、村民委员会、村民等三方在换届选举中的博弈关系，努力寻求法律制度框架下的博弈效应最佳。上述三方构建成农村换届选举的主体力量，三方相互统一又相互对立、相互依存又相互矛盾、相辅相成又相互博弈。如果最终结果为村民自治空间受到挤压，不利于乡村社会的稳定发展。应采取有力举措规避博弈负面效应，力求正面效应最优。当前，最主要的是要依法保护村民在村民委员会选举和自治中的各项民主权利，坚持自治为基、法治为本、德治为先，有效地防止村民成为村民委员会选举和村民自治中的，确保村民委员会选举公开、公平、公正。

　　第三，全面推行“村级事务阳光工程”，着力加强对村民委员会选举的有效监督。“阳光”是最好的防腐剂，是破解村民委员会换届选举困境和力求博弈效益最佳的有效救济路径。H省第十一届村民委员会换届选举的实证充分证明了这一点。在选举中，H省委组织部、省民政厅通过推出“三项承诺”，严把纪律关等创新举措，发挥了“打开三扇窗，关紧一扇门”的特殊效果。通过人大监督机制、村务监督机制等进行有效监督，其实质就是实行“阳光”选举。在空间上，出现了从幕后到前台的转换；在时间上，产生了从五年一次到全程监督的转换，让能者有舞台尽其力，破解村民自治发展的重点难点问题，既为全省农村社会和谐稳定、健康发展提供了基层自治保证，也为破解我国村民委员会换届选举困局探索了最佳救济路径。

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　　②此提法来源于H省民政厅。“打开三扇窗”，即在竞职、履职、辞职等三个环节打开有序选举之窗、有力监督之窗、有效罢免之窗；“关紧一扇门”，即关闭暗中贿选之门。