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黄卫平:中国基层民主发展40年

换届选举 2019-05-09 22:4773未知村民自治信息网

  在经历了20年的村民自治发展之后,中国乡镇长的直选改革一度在20世纪90年代末出现。村委会选举对于农民选举意识的提高与民主参与能力的培训,为乡镇长选举改革提供了基础性条件。从最早探索乡长直选的四川省遂宁市步云乡来看,进行直选改革的现实缘由是当地经济发展缓慢,乡镇财政困难,并由此引发民众不满所形成的基层治理困境。主要原因在于,由上级任命的乡长既不能缓和乡里各种矛盾,也难以取得群众的信任,于是当地党和政府尝试进行乡长遴选机制的改革。从步云乡乡长直选来看,大体经过了如下步骤:首先通过全乡选民参与推荐、个人自荐和组织推荐三种方式产生乡长候选人初步人选;然后将这些候选人初步人选提交由村委会成员、村组长、村民代表组成的选区联席会议上票决,从中选出两名正式候选人;再将两名正式候选人与地方党委推荐的一名候选人同台竞争,接受全体乡民投票选举,最终选出一名乡长;该人选作为唯一候任乡长,在随即召开的乡人大会议上由全体乡人大代表表决通过,履行法定程序。步云乡乡长直选改革之后,广东、河南、广西、江苏、湖北、云南、重庆等省份也随即进行了类似的探索。乡镇长选举改革的推进,被视为选举民主从草根组织向基层政权的延伸,从而构成了继村委会直选之后的中国基层选举民主尝试的第二波。[49]

  与村委会选举相比,乡镇长的选举改革探索风险更高。这一改革实验遭遇到法律、制度乃至政治上一些难以逾越的障碍,并注定其无法单独前行。从法律来看,乡镇长应由乡镇人大选举产生,而非村民直选产生;步云乡的乡长直选之后,随即在媒体上就出现了对于这一改革违宪的批评。从制度来看,中国是领导的社会主义国家,实行“党管干部”的干部选拔制度,乡镇长作为基层政权的干部,要在党管干部的制度框架内遴选。换言之,乡镇长的人选应当由上级党组织推荐或酝酿确定,而非由选民直接选举产生。从政治来看,乡镇长直选带来的一个直接后果是可能导致乡镇党委权威的相对下降,在乡镇长由选民直接选举产生之后,由上级任命产生的乡镇党委书记的政治权威无疑受到挑战。[50]

  因此,单纯进行乡镇长选举改革实际上面临如下困境:一是政治困境——乡镇长选举改革有可能动摇执政党的绝对政治权威;二是社会困境——乡镇长选举改革有可能使农村的宗法势力、黑社会组织和其他恶势力乘机合法化;三是制度困境——乡镇长选举改革与现行干部选拔制度和民主集中制具有内在矛盾。[51]乡镇长直选或变相直选的改革主要集中在1999-2004年,其后基本上停滞。尽管如此,乡镇长直选试验在舆论和社会观感上曾产生的正面效应还是一度增进了决策层推进基层选举民主的信心。只不过,这一改革的方向曾逐步由乡镇长选举拓展为以乡镇党委选举为主要内涵的乡镇选举改革,选举的方法也由直接选举或者变相直选,改为“公推直选”,也就是探索在逐步扩大党内民主的基础上来带动、引领人民民主。

  此外,在乡镇长直选改革的同时,乡镇还出现了乡镇共青团组织的直接选举以及县级党代会代表的直接选举。[52]由于这些改革只局限于个别试点,影响有限,这里不做赘述。

  人民代表大会制度是中国的根本政治制度。《宪法》规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”县(区)、乡人民代表大会是中国基层的人大组织,也是同级国家权力机关。1979年颁布的《人民代表大会选举法》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,县(区)及以下的人大代表由选民直接选举产生。《人民代表大会选举法》还同时规定了基层人大代表的差额选举与预选原则。这些制度设计有利于人民行使选举权利。但是,鉴于改革初期的城乡经济社会发展存在重大差异,以及城乡民众平均文化程度落差较大,该选举法也规定城乡产生人大代表的不同比例,县级人大选举按照1∶4的比例来分配城市与乡村的代表名额。换言之,中国城市与农村每一人大代表所代表的人口比例为1∶4,这一比例在省级人大和全国人大又分别上升到1∶5和1∶8。这一状况一直持续到2010年全国人大对选举法的修改,此次修改在制度上最终实现了各级人大代表所代表的选民数为城乡同等比例。

  1979年颁布的基层人大代表选举制度规范,大大激发了刚刚走出“”动乱的广大民众政治参与的热情。1979~1981年,全国2368个县级政权完成了人大直选,占县级总数的85.92%;参加投票选举者占选民总数96.56%。[53]选举法也为公民自主参选人大代表提供了制度空间。选举法规定,三人联名即可推荐代表候选人,从而有利于扩大选举的竞争性。当时在上海、北京、湖南等地的部分高校出现了学生自主开展竞选人大代表的活动。[54]

  长期以来,选举人大代表的程序是一种确认式选举,即候选人由执政党通过酝酿、协商产生,其中的大部分由各级党政官员担任,还有一部分被当成政治荣誉指定给各行业中的先进人物和社会贤达,选举的开放度和竞争性受到严格限制。尽管如此,基层人大直接选举的制度设置,已内在地蕴涵了普通公民可能通过参选人大代表这一制度渠道来表达利益诉求和实现政治权利。1992年四川省泸州市的曾建余和1995年湖北省潜江市的姚立法均以“自荐参选人”成功当选人大代表,实践了自己的公民权利。[55]2003年,北京市、广东省深圳市等地的区县人大代表选举中,也先后出现多位普通公民自主报名,与组织上推荐的候选人同台竞争,参与区级人大代表竞选的现象。作为个人参选者,他们总体上缺乏有组织的社会动员能力和经费支持。他们选择的竞选方式主要是召开记者招待会,借助新闻媒体变相发布“竞选广告”,组建竞选办公室和助选团队,张贴竞选海报、散发竞选材料,动员选民投票,甚至诉诸法院来解决选举争端,等等。[56]此后,湖北省潜江市和福建省泉州市等地也曾出现过独立候选人参选基层人大代表的现象。

  与20世纪80年代初高校大学生竞选人大代表现象比较,2003年的人大代表自主竞选者除了基于特定的政治理念外,更带有强烈的经济利益表达。他们大多是住宅小区的业主代表,在与房地产开发商或物业管理公司乃至基层政府的经济纠纷中,为了维护自己消费者的权益,试图通过竞选人大代表来提升自己的政治地位,放大自己的社会影响,以利于更有效地维护自己所代表的特定群体的经济利益;同时,他们的竞选手段也更为成熟和多元,如注意在法律允许的范围内来规范自己的竞选行为,甚至希望借助法律手段解决选举争议,试图筹组竞选组织机构和竞选团队等。基层人大代表自主竞选现象,为推进中国基层选举民主,提高基层人大代表选举的竞争性,逐步落实公民的法定选举权,提供了体制外的民间动力。

  此类自主参与竞选人大代表的现象,虽不违法,却不符合制度运行的惯例,事实上挑战了党对基层选举的领导,难以得到官方的支持。同时,由于缺乏社会声望、政治资源、宣传渠道等,这些自主参选人也未能获得多数选民的认同,因此他们大多在选举中败北。然而,此类“竞选”事件却也曾引起立法机构的重视。2003年的公民自主竞选人大代表现象,特别是其中所出现的如何规范各种选举动员和竞选活动,在初步候选人较多情况下,如何产生正式候选人等问题,都在2004年人大选举法的修改条款中得到回应。2004年修改后的选举法规定,基层人大直选时,如初步候选人较多,通过酝酿、协商仍难以产生正式候选人时,允许预选,根据预选得票多少确定正式代表候选人名单;同时规定,在选举前,代表候选人应与选民见面,回答选民的问题。[57]这可以看成公民自主竞选的实践事实上推动了人大选举制度修改的案例。[58]

  但是,2004年选举法修改后的那些有助于增加选举竞争性的条款,实际上并没有真正在后来历届基层人大代表的选举中被激活。为了维护政治稳定,防止境外敌对势力利用选举兴风作浪,各地都加强了党对基层人大代表选举工作的领导,2003年那股基层选民自主参与竞选人大代表的潮流很快就被逆转了。因为,此类脱离党的领导,自主竞选人大代表的现象,挑战了现行体制的权威,可能演变成为颠覆党和政府、危害政治稳定、影响政权安全的倾向,必须防患于未然。

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