对现行社会救助政策存在问题及对策思考

　　对现行社会救助政策存在问题及对策思考做好新形势下的社会救助工作，是党和政府惠济民生的重要途径。然而，如何去发展好、 促进好和实现好社会救助工作全面、协调和可持续发展，不断完善社会救助政策,尚须建立 一套科学的绩效评估机制。 近年来,九龙坡区民政局率先在全市探索建立了《九龙坡区城乡居民最低生活保障政策 绩效评估办法（试点）》，创新了全国社会救助保障体系，荣获重庆市民政局2010 年社会保 障政策创新一等奖。 现以城乡低保为代表的社会救助保障政策现状、存在的问题及对策和城乡低保政策绩效 的评估办法、现实价值论述如下： 一、城乡低保基本情况 九龙坡区坚持以改善民生为主线，把保民生、保稳定、保发展作为执政为民，为民解困 的服务宗旨，坚持民政各项事业协调发展，认真落实各项社会救助政策，促进了社会和谐稳 定，民政事业各项工作综合评定，连续多年位居全市前列。目前该区总人口80.62 万人（农 业20.64 万人，城镇居民59.97 万人），低保人员共25463 人（农村低保8029 人、城市低保 17434 人），占总人口比例3.2%，其中农村低保占农业人口比例为3.9%，城镇低保占城镇居 民比例2.91%。为保障城乡困难群众不因物价上涨而生活受到大的影响，政府利用节日等方 式，适时进行了物价上涨补差，低保人均补差水平呈上升趋势。至2011 年春节，城市低保 对象月人均补差达260 余元，人均享受低保全额标准达89.7%；农村低保对象月人均补差达 120 余元，人均享受低保全额标准的80%，城乡困难群众生活有了一个基本保障。 二、存在问题及原因 现时的社会救助政策存在城乡低保标准低于区域 GDP 经济增速、家庭收入测算不科学 和低保对象“福利依赖性”较强等问题，主要表现在以下几方面： （一）救助工作机制不配套 目前，通行的社会救助标准较少考虑到家庭支出等其他因素，救助标准适时调整的动态 机制滞后，保障标准与同期的经济社会发展水平存在不同步的现象。对特殊个体救助、专项 救助的办法机制不健全。分类救助基本上停留在物质层面上的差异，救助的力度和针对性还 有较大的局限性。对边缘困难群体生活困难的救助办法和专项救助政策尚需完善。基层救助 部门相应的人财物配置与社会需求不相适应，特别是街道和社区层面的工作人员比较少,专 业化水平不高，缺乏现代服务意识,专门的救助工作经费保障不足，都直接影响基层救助工 作的正常推进。 （二）救助政策执行中存在的问题 一是对救助群体的职业技能培训针对性不强。为激励救助人员就业而采取的措施还存在 明显的局限性。如，存在如何增强救助群体自立自强的就业观念意识，对救助群体子女教育 的援助政策不配套，对救助群体需履行的社会义务和承担的社会责任规定不够明确等，客观 上造成“养懒汉”现象。二是“民主评困”有待向“民主评定”转化。现时救助政策在基层 执行中，客观上还存在一定的“民主评困”现象，这种现象很大程度上取决于人际关系的好 坏，这就在一定程度上导致了确定的救助对象不一定真实可信，有违救助政策的初衷。三是 城乡救助水平的月人均补差标准为2.1 倍，且呈逐年扩大之势。 （三）专业社工和社团组织参与不足 救助管理工作是一项综合性的社会工作，其基本特点是，解困难群体生活之难与解困难 群体情绪之惑的有机结合。目前，从事该项工作的人员，主要任务是应对面上的日常救助工 作，基本没有开展对该群体思想情绪的疏导及自主创业意识的教育，主要原因为：一是对救 助工作队伍较少进行社会工作专业技能培训；二是专业社会工作机构缺乏，没有力量参与和 介入到对贫困群体的救助活动中来；三是社会慈善行为和志愿者服务等社团组织参与不足。 三、完善城乡低保等救助制度评估体系的对策措施 （一）完善现行城乡低保政策制度 一是完善现行低保准入标准。政府在确定低保进入标准时，应该根据实际情况，综合考 虑多方面的因素，既要看贫困群体家庭经济收入的多少，又要看其实际家庭支出、生活质量 及家庭生活要素的情况，进行家庭生产生活资料静态与动态比对，尽可能做到公平、公正前 提下的“应保尽保”。城乡居民进行低保受助的标准，应以当期收入状况为条件，充分考虑 其资产及其他收益和生活质量状况，客观、准确地测算城市贫困家庭成员的所有货币收入与 实物收入，以杜绝不符合条件者享受低保的现象。 二是健全低保标准适时调整的常态机制。健全城乡低保标准随 GDP 增长而增长的适时 调整常态机制。即政府根据当地居民消费价格指数的变动、全市职工工资增长水平等因素综 合考虑，按经济增长幅度，每年按比例适时地科学合理调整城乡居民低保标准，确保贫困人 口的基本生活能及时得到充分的保障，得以共享社会发展成果。 三是建立保障低保人群基本生活的应急机制。根据经济社会发展中可能出现的突发情 况，以及生活必需品的价格出现较大幅度增长且持续时间较长等情况，运用低收入居民消费 价格指数系统，及时发放应急生活补贴，保障贫困群众的基本生活。 四是制定对特殊个体的低保专项救助办法。制定对特殊个体的低保专项救助办法，对共 同生活家庭中的特殊个体，如对家庭成员中隔代抚养的未成年人和在读的成年人；对与退休 父母同住的无就业能力的单身成年残疾人，应当允许单独作为户主申请低保，纳入低保救助。 （二）完善城乡低保对象的有效甄别机制 一是解决好低保户“人户分离”的问题。公安、民政、计生、卫生等相关部门要加大齐 抓共管、综合治理的力度，采取切实措施要求居民户籍迁往实际长期居住地，减少低保户“人 户分离”问题。规范对贫困人口的动态管理，建立和完善贫困家庭的档案，做好申报登记、 张榜公示、审查审批等工作，做到不漏保，防骗保。 二是解决好隐性收入难核定的问题。强化社区低保制度的筛选机制。街道和社区要定期 开展各类公共服务活动，对低保对象尤其是对C 类人员家庭要进行收入核报与生活质量、住 房条件、家庭成员身体状况等进行比对，对经常不参加活动者进行重点调查，对已充分就业 人员要劝其退出低保，以数据进行“软性甄别”。 三是加强监督和审核。根据现行低保制度规定，在一定时期内需要对低保人员的经济状 况进行审核和公示，发挥群众的监督作用，強化对低保申请者真实经济收入状况的了解，杜 绝不符合条件者滥用公共资源。 （三）完善城乡分类救济制度 1、实施救助的多样性。根据低保人员的家庭结构、身体状况、劳动能力和困难程度等 不同情况，科学合理地确定多层次、多元化的保障标准，分类给予救济，提供差异化的保障 待遇，做到突出重点，兼顾一般、分类施保，使不同层次的困难群体都能得到政府和社会不 同程度的帮助。同时，要积极研究解决边缘困难群体生活困难的救济办法和专项救助政策， 充实分类救助的内容和形式，使更多贫困群众的生活得到切实的保障。 2、积极探索分层分类救助的新思路。按照困难家庭的不同收入，可分为低保群体(家庭 月人均收入低于290 元)、低收入群体(家庭月人均收入在290-350 元之间)、边缘困难群体(家 庭月人均收入在 350-440 元之间)几个层次，积极研究解决边缘困难群体生活困难的救济办 法和专项救助政策，使不同层次的困难群体都能得到政府和社会不同程度的帮助。对老弱病 残人员和“三无人员”，增加特殊困难群体的保障标准在按家庭人均收入与当地低保标准差 额计算的基础上，每人每月再增加一定数量或比例的保障金。加强困难群众心理疏导，激发 他们产生“自我救助”的意识，从思想根源上消除“被动受助”的影响，帮助他们树立积极 向上的就业择业观，引导其通过自身的努力摆脱贫困。 3、增加对困难家庭子女助学救助。对单亲家庭、非义务教育阶段学生，则要制定单项 救助措施，主要提供食品营养、教育等方面的救助，以保证低保家庭的子女不会因为家庭贫 困而影响其继续学习和深造。 （四）坚持有效救助与应尽义务的统一 1、加强对低保群体再就业的帮助、引导和激励。一是促进就业增长，帮助有劳动能力 的低保人群实现再就业就是最好的扶贫。二是加强对低保群体就业技能的培训，让受训人员 有更多机会实现就业。三是多种措施激励低保人员就业。把“分类救济”中低保人员就业收 入扣除生活费的标准提高，以激励低保人员增加收入，积极就业。动员企业担当起扶贫济困 的责任，预留一定的适合岗位。 2、加强对低保家庭子女的教育援助。一是注重对困难群体家庭未成年子女的帮扶。将 扶贫脱困的重心向其下一代转移，将救助的对象重点锁定在低保户家庭中脱贫致富的主要承 担者——孩子身上，这是低保户脱贫致富的真实希望所在。二是注重救助面的逐年扩大。现 行的针对低保家庭的子女在义务教育阶段书杂费减免的做法和奖学金、助学金及助学贷款等 教育救助政策和措施，因限制条件多覆盖面小，受助人员较少。为此，应对困难户家庭在校 就读的子女实施更大的教育救助，使其受教育权利都能得到充分的保障。三是抓好教育救助 机制与低保救助机制的有机结合。把教育救助作为低保实施过程中需要重点考虑的内容，把 助学扶贫作为推动低保人口脱贫致富的富民工程来抓，这将会更有效地保障低保家庭子女受 教育的权利，通过资助更多的低保家庭初中毕业生子女就读职业技术学校，真正实现“助读 一人，就业一人，脱贫一户”。四是鼓励民间教育救助活动。 3、明确低保群体需承担的社会责任和义务。为更好地体现法律的公平与正义，防止平 均主义及社会救助政策被钻空子，要通过立法等手段建立起受救助人员相关的规章制度，明 确低保人员相关的权利与应承担的法律义务和责任，修正和弥合现行的救助制度。 （五）引导专业社工和社团组织的广泛参与 1、建立新机制，推进科学管理。探索建立评估基层社会救助工作人员的指标体系、严 格落实和完善岗位责任追究制，建立多层次的监督体系，多元化的外部监督制度。 2、建立城乡低保工作职业化发展机制。一是探索专业社会工作职业化机制。把专业社 会工作的介入和社会救助政策缺陷的修正与弥合作为主要研究目标，积极推进专业社会工作 的介入，以解决社会救助政策层面所不能解决的问题。二是建立专业社会工作机制。积极推 动专业社会工作的介入是政府和社会需要共同面对和承担的任务。为更好地满足建立最低生 活保障制度乃至整个社会福利和社会保障制度的需求，低保工作队伍要引入社会工作专业培 训，学习现代社会工作中“助人”的理念、方法和技巧，加强低保制度实施人员的专业素质 和职业精神，以满足服务好社会贫困群体的社会需求。三是建立街镇专业社会工作机构。探 索在区级（县）设立社会工作站，街道设立社会工作组，负责专门化、专业化的社会工作事 3、广泛动员社会力量的积极参与。一是积极推进非政府组织，大力发展社会福利团体和慈善团体，以全社会之力共同应对贫困。二是大力发展慈善事业。通过办好慈善超市和慈 善公益事业，让更多的困难群众得到政府和社会的关爱。三是积极促进社会互助机制的发展。 探索制定促进社会互助的具体政策，引导社会组织和个人积极参与社会公益服务。 （六）探索建立社会救助保障政策评估指标体系 为增强社会救助政策科学性，我们探索建立了《九龙坡区城乡居民最低生活保障政策绩 效评估办法》，办法的指标体系从政策的目的性、政策的受益性、政策的公正性、政策的发 展性和政策的保障性等5 个方面进行了评估。具体指标主要包括满足低保标准保障满足率、 低保标准动态调整率、低保标准同步增长率、低保覆盖效益、重点保障效益、差额补助效益、 进出动态率、对象准确率、公众认可度、低保就业扶持效益、专项救助覆盖效益、救助水平 扩展效益、低保资金投入率、服务能力投入率、管理成本投入率等方面进行评估。目前该指 标体系正进行试点完善，有待总结完善提升后，为政府适时调整低保政策，开展针对性救助 提供参考。 （九龙坡区民政局