中美产业政策之争——2019年5月宏观经济政策分析

　　招商证券宏观谢亚轩博士团队长期致力于宏观经济研究，秉承全球宏观，本土智慧的独特视角，力争为投资者提供最宽视野、最接地气的宏观经济研究成果。

　　产业政策有广义和狭义之分。广义产业政策包括所有政府采取的，旨在促进产业发展的政策，包括基础设施、基础研发、制度环境、知识产权保护、结构性财税政策和定向性货币金融政策等。而狭义产业政策关注政府干预的“选择性”，无论“选优”还是“汰劣”，都是针对特定行业，具体措施包括市场准入、投资规模控制、信贷资金配给、税收优惠和财政补贴、进出口关税和非关税壁垒、土地价格优惠。

　　在技术创新和产业结构升级的过程中，政府应该发挥怎样的作用？实际中又扮演了怎样的角色？这是两个层面的问题，前一个是规范研究，是理想，会受到意识形态的影响；后一个是实证研究，是理想与现实融合的产物。延伸到当前中美在产业政策领域内的争议，情况就会更加复杂。为此，本报告尝试提供以下三方面的信息：

　　1.首先梳理中美贸易谈判中有关产业政策和技术创新的争议，亦即美国认为中国应该怎么做和中国的回应。

　　2.然后对美国等发达经济体的创新政策体系进行历史分析，亦即美国实际上做了什么。

　　美国政府根据自身信息来源和观察角度对中国的产业政策和技术创新战略进行了评价，但基于中国政府的信息来源和观察视角，又会有不同的结论。

　　当前美国对中国经济模式的指责主要集中在贸易破坏性、技术侵略性、非市场经济特征三个方面。代表性的文件有三个，主要内容梳理如表1：

　　（1）2018年7月美国向WTO总理事会提交的《中国经济模式的贸易破坏性》；

　　（2）2018年6月白宫国家贸易委员会发布的《中国的经济侵略如何威胁美国及全球的技术和知识产权》，这是2018年3月发布的“301调查报告”的升级版本。“301调查报告”则是指《根据1974年贸易法第301条，对中国技术转让、知识产权和创新等方面政策和做法进行调查的结果——2018年》；

　　面对美国一系列的指责，中国目前的回应主要集中在“非市场特征”和“贸易破坏性”方面，对“301调查报告”或“技术侵略性”的回应不足。首先是2018年6月发布的《中国与世贸组织》白皮书，介绍了中国履行加入WTO承诺，支持多边贸易体制、对世界经济和贸易的贡献，以及推动更高水平对外开放的最新进展（表2）。

　　其次是在2018年7月26至27日的WTO总理事会上，中国常驻世贸组织大使张向晨对美国所提交的《中国贸易破坏性的经济模式》进行了回应（表3）。针对美方声称的“自2001年加入世贸组织以来，中国并没有完全遵守开放的、以市场为导向的政策，反而国家在中国经济中的作用不断增强，这种经济模式已被证明特别具有贸易破坏性”，中方回应如下：中国的国有企业是自主经营自负盈亏的市场主体，产能过剩的根本原因是金融危机造成的需求收缩，中国没有强制性技术转让的法律规定，中国的产业政策是指导性的，作为发展中国家的中国在解决发展不平衡不充分方面依然任重道远，中国严格履行了入世承诺，中国执行了所有争端解决的裁决，中国的发展惠及世界。在目前世贸组织面临的空前挑战中，以国家安全为借口限制铝和钢铁贸易的“232条款”措施和以国内法为依据单方面提高关税的“301条款”措施才是真正具有破坏性的。

　　当前，全球正处在新一轮产业革命的酝酿期，发达经济体期望继续占领技术制高点，保持领先优势；而新兴经济体则期望在新的工业革命浪潮中占领先机，实现赶超。可以发现，除了中国的《中国制造2015》、《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》之外，世界主要经济体也都制定了系统性的技术创新战略，包括德国的“工业4.0战略”；韩国的《第六次产业技术创新计划》；美国的《振兴美国制造与创新法案》和“国家制造创新网络（NNMI）”；日本《科学技术创新综合战略2017》提出的超智能社会5.0（Society5.0）战略目标等。在这些系统性的技术创新战略中，金融资源、资本市场是不可或缺的组成部分。具体而言，各国技术创新战略具有以下基本特征：

　　中国技术创新战略所涉及的行业最多，几乎覆盖一、二、三产业，其原因是中国经济中行业最为健全，且各个行业的技术水平差异较大，部分行业已经处于领先开始寻求对外扩张；部分行业距离世界技术前沿仍有距离，或者核心技术依赖进口，因而新的增长点来自于进口替代；部分行业属于蓝海，又需要与发展经济体抢占战略制高点。在发展目标中，对形成新的支柱产业、拉动就业、实现产业结构升级等较为重视。

　　美国的“NNMI计划”也是侧重高技术制造业的发展，目标也是将培养本土高端制造业和前沿科学技术创新环境，中小企业的科创环境，提升技术工人的水平，增大公私各部门的研发投资等摆在重要位置。同时强调制造业回归本土，进而缩小逆差、改善就业。

　　德国的工业4.0计划更偏向技术性，描述了构建信息物理系统（CPS）的方法和理念，及其在降低制造业生产成本和改善制造业工作效率方面的效果，并以此为基础提出了操作性较强的制造业优化方案。覆盖行业方面，主要以德国优势的机械设备和汽车工业为基础，同时延伸到医疗、电气与能源、IT与通信等领域，总体上是在其原有的领先优势产业上实现进一步突破。

　　韩国主要以挖掘自身潜力产业，实现对于全球市场的引领为目标，在科研投入占比全球第一的情况下，进一步强化产学研结合，激发民间的科技创新和投资，追赶意识很浓。

　　日本较为特别，其科研规划的核心是智能社会，目的是最大限度活用信息通讯技术，建立超级智能社会society5.0，给人们带来富足生活，是五国中唯一直接面向生活而非生产领域的。覆盖行业主要为大数据，人工智能，物联网等第三产业IT相关产业，以及探测、创新防灾和基础设施维护等。

　　美国的产业政策起源于汉密尔顿1791年12月提交给美国国会的《关于制造业的报告》（被称为“美国工业化的宪章”），主张利用基础设施建设、关税保护、税收优惠、进出口限制、税收优惠等手段来培育具有国际竞争力的企业。十九世纪三十年代之后，该报告开始得到重视，美国也抓住了电力技术革命的机遇实现了机械工业的腾飞，并于1894年实现了工业产值跃居世界首位。

　　在工业化中后期（十九世纪八十年代之后），美国工业化发展进入技术密集型阶段，政府与制造业企业的关系从“保护市场、放任竞争”转向了“公私合作、协同创新”，政策着力点从保护国内市场转向了鼓励创新，其中通用技术研发、科技成果转化、创业和创新服务体系建设是主要支持手段。

　　通用技术是基础科学中应用前景最广泛的底层技术，具有很强的正外部性，美国政府支持的重点是信息通信技术、生物技术和先进材料三类核心通用技术。

　　以半导体行业为例，从1955年到1961年，美国政府通过直接投资、国防部防务合同等形式投资于半导体的技术研发和产品改善，政府直接和间接对半导体研发的资助约占到该行业研发投资总额的1/4。

　　研发过程一般分为基础研究、应用研究、开发研究三个阶段。在政府资助的长期性的基础研究与产业界投资的短期性的产品开发之间，中期性的应用型研究投入严重不足，存在“成果转化死亡之谷”，而这确是实验室成果能够实现商业化的关键一步。

　　为此，美国联邦政府于1990年开始实施先进技术计划（APT：AdvancedTechnologyProgram）。从1990年至2007年，共计支出24.08亿美元，带动私人部门配套资金22.06亿美元，支持824个中期性的应用型研究项目成果进入产业化阶段，其中有接近90%用于ICT、生物技术、先进材料三大领域。

　　在产品开发阶段，私人部门竞争比政府支持和投资更为有效，因此美国政府采取了支持小企业创新的政策，主要包括小企业创新研究计划（SBIR）、小企业技术转移计划（SBTTP）、制造业扩展合作计划（MEP）等。

　　1980年12月通过的《专利和商标法修正案》（或称“拜杜法案”）统一规范了联邦专利制度，实施之后专利授权收入从1981年的730万美元上升至2008年的34亿美元，年均增速24.5%。也促进了生物制药行业的飞速发展。

　　1933年出台的《购买美国产品法》规定，只有美国产品价格高于国外商品价格25%时才能向国外采购。在美国集成电路产业发展初期，政府采购金额都都占到了国内总销售额的30%至50%，之后在产业发展进入规模经济之后，民用需求才成为了主体。

　　二十世纪八十年代以来，在新兴经济体的有力竞争和美国服务业高速发展的影响之下，美国制造业空心化的趋势开始加重。2008年金融危机之后，美国进一步意识到了制造业的重要性，从而提出了“制造业重返美国”、“再工业化”的口号，通过一系列产业政策鼓励制造业投资、引导制造业回流。川普当选之后，又推出了基建投资、减税、关税等贸易保护措施来实现“美国复兴”。

　　美国的制造业复兴计划并不只是促进海外工厂回归和恢复传统制造业，而是依托其在信息计划、新材料等通用技术领域长期积累的优势，促进机器人、物联网、人工智能、增材等先进制造业的突破和应用。美国政府在其中所起的作用涵盖劳动者素质提升、研发、金融、基础设施、国际贸易关系、经济体制改革等多方面，是一项系统性的工程，主要做法可概括如下：

　　主要的代表是《先进制造业伙伴计划（AMP）》和《国家制造创新网络（NNMI）》。由联邦政府及其设立的一系列专职机构来协调，旨在整合政府、科研、企业等全方位的资源，并通过立法来推进。

　　以NNMI为例，该计划于2014年成为法定计划。思路是以新技术创新中心为平台，将科研院所、制造业企业、政府机构三方面连接起来，分别承担起基础研究、商业开发、财政和政策支持的任务，共同推进高技术制造业的发展。目前，已有3D增材制造、数字化制造和设计创新、轻量级现代金属、新一代电子电力制造等数个创新中心。

　　已经设立的专项基金包括“先进技术汽车制造贷款”、“NNMI基金”、美国商务部制造业创新扶持基金、中西部促进基金、美国国防部制造技术基金等。

　　总结而言，美国政府在技术进步和产业发展中的作用不可或缺，功能包括组织协调以及财政支持等，侧重领域主要是通用技术研发、科研成果转化、知识产权保护、小企业技术创新、军转民、组织建立产学研体系、劳动者技能培训等。

　　日本的产业政策目标是根据各个时期经济发展的特征确定重点产业，然后通过政策扶持实现产业结构的优化与提高。战略性产业的选择由通商产业省的产业结构审议会负责，其成员由政府、产业界、学术界三方代表组成。战略性产业的扶持手段包括经济计划与立法、补贴与税收优惠、政策性金融（租赁补贴等）、设立国家科技项目、构建共性技术开发和应用平台、产业集群政策（地方政府申请和运行，文部科学省审查批准）、引进与自主研发并重的创新政策、中小企业创新研究制度（SBIR，以补助金的形式）等。此外也存在幼稚产业保护、衰退产业调整等方面的政策。从演变进程来看，战后日本的产业政策经历了从战略性政策向补充性政策的转移过程，政策手段也相应地经历了从直接参与向引导性、指导性手段的转变过程。

　　从时间来看，二战之后的复兴时期，在外汇、能源严重短缺的情况下，日本采取了以煤炭、钢铁、电力为中心的“倾斜生产方式”。20世纪50年代，日本制定了钢铁、煤炭、电力、造船四大产业为重点的“产业合理化政策”。20世纪60年代，日本确立了“贸易立国”的战略，推进重工、化工，通过汽车、机械、家电、化学等行业的发展，成为世界第二大经济体。20世纪70年代开始转向知识密集型产业，计算机、通信等行业入选主导政策。20世纪80年代确立“技术立国”战略，政府大幅度增加科技投资、主持和参与重点科研项目、组织“流动科研体系”促进科研成果转化、引导技术密集型产业发展。

　　20世纪90年代，日本进入工业化中后期之后，政府更加重视长期发展规划，1997年发表《经济结构的变革和促进创造行动计划》，2006年由经济产业省发表《新经济增长战略大纲》。2013年日本首相官邸发布《日本复兴战略》，明确了增强国内制造基础、培育战略性新兴产业、扩大国际市场的目标，提出了增加设备投资减税、设立国家战略特区、改善国内企业经营环境的措施，以及促进培育健康医疗、环境能源、新一代基础设施、农林水产四个重点行业的措施。最新的发展规划是2017年的《科学技术创新综合战略2017》：Society5.0，重点发展行业包括人工智能、物联网、大数据等网络空间基础技术；机器人、探测等物理空间基础技术；创新防灾、减灾技术、建筑与基础设施的维护管理技术。

　　德国经济运行遵循“社会市场经济”制度，奉行“反垄断优先”的原则，因此其产业政策相比日本、韩国而言目标并不清晰，阶段性也不明显，主要依靠市场竞争来选择支柱产业和外贸产业。政府参与经济采用的是社会合作注意的协商干预形式，既没有国家所有权控制，也没有直接的国家计划，更多是间接控制和影响产业投资，对产业结构的干预相对较小。

　　德国的狭义产业政策主要包括六个方面。一是对就业规模较大但出现衰退的产业进行价格补贴，如煤炭、铁路、建筑等；二是农业保护；三是政府制定科技发展计划，资助研发部门，进而促进技术的传播和共性技术的转化；四是保障竞争公平；五是缩小地区发展差异，对经济落后地区进行投资、补贴、及引导产业发展；六是引导和特定行业发展，如对航空航天技术研发的财政补贴，对造船业的成本补贴和银行贷款贴息等。

　　德国的广义产业政策则包括以下四方面。一是对基础技术和共性技术项目，以及其他具有全局意义的科技项目的支持政策。其中20世纪60年代重点支持原子等基础物理技术；70年代则侧重于保健和环保；80年代后侧重信息技术研究；当前则集中体现为《国家高科技战略》和《工业4.0计划》，前者设计出了由政府资助战略性新兴技术、优化创新环境并引导社会资源流向创新活动、加速创新成果转化三方面措施构成的新工业革命的政策体系，后者则以智能制造为核心构建了新一代互联网计划和先进制造技术融合的技术路线图。二是中小企业扶持政策，主要通过“自有资本援助计划”（财政进行贴息和失败损失赔偿）、中小企业融资协助、中小企业补贴和税收减免、对中小企业出口提供低息贷款、优惠税率、出口津贴，并配套出口信贷、出口担保等服务。三是政府资助继续教育，倡导终身学习机制和劳动技能提升。四是引导产业集群发展，并从国家层面连续发动三次产业集群策动——BioRegio计划（生物地区）、InnoRegio计划（创新地区）、GA网络计划。

　　20世纪50至70年代，韩国实施的是“政府主导型市场经济”模式，重型机械、重化工业快速发展，但也导致产业单一、产能过剩的问题，并在1979年第二次石油危机爆发后陷入了危机。20世纪80年代之后，韩国政府的产业政策作出重大调整，转向“市场主导型”经济模式。主要发展历程是，首先是1985年颁布的《产业发展法》厘清了政府与市场的边界，重点产业由市场竞争去选择，而政府通过财政补贴和税收优惠等政策进行扶持；二则是坚持出口导向型政策，在20世纪80年代扩大国际市场份额；三是进入20世纪90年代后，确立“科技立国”战略，大幅增加科研投入，发展高技术产业，尤其是电子信息产业，使韩国研发支出占GNP的比重达到全球最高。当前，韩国的产业政策目标已从“快速跟随者（FastFollower）战略”转向“领先创新者（LeadingInnovator）战略”，重点支持核心、原创和基础技术的开发。

　　具体的措施有：一是政府根据产业结构和经济发展的阶段特征，选择重点支持的高科技产业，例如取得巨大成功的电子信息产业。二是政府大幅投入科研（科研投入中政府资金占比超过40%），设立国家重大课题，并在税收、融资、关税、组织引导和建设研发服务平台等方面支持技术研发。三是用政府专项基金、财税政策、政策性金融（信贷、信用担保）等手段扶持中小企业发展。四是培养产业三是用政府专项基金、财税政策、政策性金融（信贷、信用担保）等手段扶持中小企业发展。技术人才。五是从电子信息产业扩大到新增长动力产业，包括绿色技术产业、高科技融合产业、高附加值服务产业。

　　研究发现，发达经济体向发展中经济体所提供的“指导意见”，有可能并不是发达经济体的历史经验。所以，对于美国对中国的指责，首先要比较其和美国所真正实施过的产业政策存在哪些异同。

　　剑桥大学的张夏准曾在《富国陷阱：发达国家为何踢开梯子？》一书中指出，富国认为穷国应该去实施的政策（如“华盛顿共识”），其实并不是他们自己真正实施过的政策。或者说，富国在成功实现了经济发展之后，踢开了向上攀登的“梯子”。事实上，富国经济政策的真实历史可归纳如下：

　　技术领先优势是自由贸易的重要前提。而获得技术领先优势又依赖于基础设施投资、社会投资的引导和协调、基础科学研究、人力资本投资、现代金融制度建设、幼稚产业保护等。从技术落后状态上的起步，持续赶超，到最终获得技术优势这一长期过程中的诸多环节，都需要政府的协调和引导。例如，2013年美国的研发投入资金之中，来自政府的占比接近40%，OECD经济体中，政府资金占研发投入的比例多的达到80%，少的也有25%。另外发达国家政府也能更有效地利用专利制度，同时具有更高效的金融体系，以及交通、能源等基础设施、法律等制度环境。

　　自由经济的状态是相对而暂时的。对外而言，一旦失去技术优势地位，各国政府一般都会重新引入贸易保护。对内而言，为防止过度竞争或过度垄断，也需要由政府或行业协会等出面推进行业适度的规模经济，提升标准化和科学管理水平。另外在危机时期，政府也会通过经济手段甚至行政手段干预经济，包括推进企业国有化等。总而言之，政府对于经济的发展同时具有正面作用和负面作用，通过不断积累经验，正面作用被强化，负面作用被约束，但政府从未与经济发展过程彻底脱离开过。政府作用的完善和市场的发展是一个相互作用的动态循环过程，强行按照“国际标准”进行制度改革和政策设计并不符合客观规律。

　　政策体系：2012年，中共十八大提出了“创新驱动发展战略”。2016年中共中央、国务院发布《国家创新驱动发展战略纲要》，提出了到2020年时使我国进入创新型国家行列，到2030年时使我国进入创新型国家前列，到新中国成立100年时使我国成为世界科技强国的战略目标。2015年5月，国务院印发《中国制造2025》规划，这是一个十年期的行动纲领，建设创新中心是初期的重点工作。2016年11月，国务院印发《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》，要求紧密结合《中国制造2015》，规划了2016至2020年的工作。

　　组织架构：2018年07月28日，国务院决定将国家科技教育领导小组调整为国家科技领导小组，专门承担以下三项职责：（1）研究、审议国家科技发展战略、规划及重大政策；（2）讨论、审议国家重大科技任务和重大项目；（3）协调国务院各部门之间及部门与地方之间涉及科技的重大事项。小组由李克强总理担任组长，刘鹤副总理担任副组长，小组办公室设在科技部，承担领导小组日常工作，办公室主任由科技部部长兼任。

　　《中国制造2025》为中国未来的制造业发展制定了创新能力、质量效益、两化融合、绿色发展4个方面的技术性目标，并设定了2020年和2025年两个时间点上的目标值。主要内容分为两个部分，一是战略任务和重点工程，其中政府对技术进步的作用可分为引导、鼓励、支持、创建这4个层次，参与程度依次递进；二是战略支撑和保障，政府的作用则更为基础，包括体制机制改革，维护市场环境，金融扶持、财税支持、人才培养、中小微企业、扩大对外开放，组织实施专项计划等。

　　战略任务和重点工程：（1）提高国家制造业创新能力，以制造业创新中心（工业技术研究基地）为载体，计划到2020年重点形成15家左右，2025年形成40家左右。（2）推进工业化与工业化的融合，实施智能制造工程，关键做法是依托优势企业，应用关键工序智能化、关键岗位机器人替代、生产过程智能优化控制、供应链优化等技术，建设智能工厂或数字化车间。（3）强化“四基”——核心基础零部件（元器件）、先进基础工艺、关键基础材料和产业技术基础，关键做法有三项，一是开展示范应用，建立奖励和风险补偿机制；二是组织和支持优势企业突破瓶颈；三是组建一批四基研究中心。目标是到2020年实现40%的自主保障，2025年实现70%的自主保障。（4）质量品牌建设。（5）实施绿色制造工程，做法主要是专项技术改造、产业化示范、专项防治、进行标准体系制定和评价。（6）引导社会资源集聚重点领域，突破信息技术、高端装备、新材料新能源生物医药等战略重点；（7）调整制造业结构，主要做法是通过引导基金和贴息的方式支持技术改造，化解过剩产能、发展中小企业、优化区域布局等。（8）发展服务型制造和生产性服务业。（9）推动国际化布局，提升国际竞争力。

　　战略支撑和保障：（1）改革体制机制：战略、规划、政策、标准等制定和实施；行业自律和公共服务能力建设；简政放权；修订和核准投资项目目录；完善政产学研用协同创新机制；加快生产要素价格的市场化改革；国有企业改革和国防科技工业改革；产业安全审查机制和法规体系。（2）维护市场环境：改革市场准入制度，实施负面清单管理，监管市场、保护知识产权、淘汰落后产能、减税降费、信用体系建设等。（3）金融扶持政策：政策性金融支持；建设多层次资本市场；引导风险投资、私募股权投资；鼓励贷款和租赁资产的证券化试点；支持企业集团开展产融结合试点；开发保险产品和服务，鼓励发展贷款保证保险和信用保险业务；通过内保外贷、外汇及人民币贷款、债权融资、股权融资等方式支持境外勘探、研发、收购兼并。（4）财税政策支持：重点投向智能制造、“四基”发展、高端装备等关键领域；运用PPP引导社会资本参与；财政资金支持方式逐步从“补建设”向“补运营”转变；改革科技计划（专项、基金等）；完善和落实鼓励研发的税收优惠。（5）培养多层次人才，引进领军人才和紧缺人才。（6）支持中小微企业：财税优惠；国家中小企业发展基金；完善面向中小微企业的金融机构、产品、融资担保、征信体系；建设中小企业创业基地、综合服务体系、公共服务平台网络。（7）扩大开放，支持引进来与走出去。（8）成立国家领导小组，统筹协调，审议重大规划、重大政策、重大工程专项、重大问题和重要工作安排，加强战略谋划，指导部门、地方开展工作。

　　总体目标：到2020年，（1）战略性新兴产业增加值占国内生产总值比重达到15%，形成新一代信息技术、高端制造、生物、绿色低碳、数字创意等5个产值规模10万亿元级的新支柱，平均每年带动新增就业100万人以上等。（2）攻克一批关键核心技术，发明专利拥有量年均增速达到15%以上，建成一批重大产业技术创新平台等。（3）发展一批原创能力强、具有国际影响力和品牌美誉度的行业排头兵企业；有活力的中小企业持续涌现；中高端制造业、知识密集型服务业比重大幅提升；形成若干具有全球影响力的战略性新兴产业发展策源地和技术创新中心，打造百余个新兴产业集群。

　　行业目标：发展网络经济、高端制造、生物经济、绿色低碳和数字创意等五大战略性新兴产业；超前布局空天海洋、信息网络、生物技术和核技术领域一批战略性产业。

　　2018年10月以来，解决中小企业融资难融资贵问题成为深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力的工作重点。

　　2019年1月23日，中央深改委第六次会议审议通过了《在上海证券交易所设立科创板并试点注册制总体实施方案》，设立科创板成为提高直接融资比重，发展多层次资本市场的最新实践。

　　2019年1月30日，中国证监会发布《关于在上海证券交易所设立科创板并试点注册制的实施意见》，具体设定了科创板的目标、行业定位和包容性上市条件。

　　目标：增强资本市场对科技创新企业的包容性，着力支持关键核心技术创新，提高服务实体经济能力。

　　行业定位：面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求，服务于符合国家战略、突破关键核心技术、市场认可度高的科技创新企业。重点支持新一代信息技术、高端装备、新材料、新能源、节能环保以及生物医药等高新技术产业和战略性新兴产业，推动互联网、大数据、云计算、人工智能和制造业深度融合，引领中高端消费，推动质量变革、效率变革、动力变革。具体行业范围由上交所发布并适时更新。

　　包容性上市条件：综合考虑预计市值、收入、净利润、研发投入、现金流等因素，设置多元包容的上市条件。同时允许特殊股权结构和红筹企业上市。

　　2018年10月以来，为支持中小微企业和创新企业发展，解决融资难融资贵问题，已经出台了定向降准、风险补偿、信用增进、减税降费等一系列的支持措施。2019年1月进一步推出科创板，从理论上看，至少有满足中小微和创新企业的股权融资偏好、完善股权市场结构的作用。

　　股权融资偏好：诸多研究发现中国的创新型中小企业存在股权融资偏好，即企业融资以外源融资为主，且外源融资以股权融资为主。其原因包括：（1）股权融资成本相对较低，可以不发放股利或支付很少的红利。（2）科技型中小企业偏好股权融资尤其是产业资本，希望得到投资者的政策引导、行业资源引进、市场拓展、资产价值认可等方面的支持。（3）中国股票市场仍处于“弱有效市场”，对投资者而言存在超额利润的吸引力，相比之下信用债的收益风险比较低。（4）债券市场主体是国债，且以机构投资为主，信用债融资仍有制约。（4）由于国企挤占、银行信贷额度受限或所有制歧视等原因，贷款融资成本较高。（刘涛等，2017；王振山，2018；董孝伍，2018；宋砚秋等，2016）

　　完善多层次市场结构：理论上，有效服务实体、创新的权益资本市场，应具有金字塔型结构，即依次由主板、中小板、创业板、新三板、区域性股权交易市场和券商柜台市场、风险投资（VC）与私募股权（PE）、股权众筹、天使投资等组成的有机系统。该系统最重要的功能是输入（即上市）、输出（即退市），以及内部协调（即转板，或“建立不同层次市场间的有机联系”）机制（辜胜阻等，2016）。

　　政策分析框架详见《我们的政策分析框架与今年以来的政策变化》，版本不定期修改，当前为2019年5月15日版：

　　《2019年02月宏观经济政策分析月报——改革对标的蓝图与金融工作的质变》

　　《2019年03月宏观经济政策分析月报——〈政府工作报告〉核心指标解析》

　　林毅夫张军王勇、寇宗来，《产业政策：总结、反思与展望》，北京大学出版社，2018

　　张夏准（英），富国陷阱：发达国家为何踢开梯子?社会科学文献出版社，2007