律师参与涉诉信访的意义与制度保障

　　为了认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行律师代理制度”，充分发挥法律服务队伍在维护群众合法权益、化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定中的积极作用，深入推进涉法涉诉信访改革，中共中央政法委于2015年6月出台《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》（以下简称《意见》）。《意见》正式提出引入第三方社会力量（律师）参与涉诉信访矛盾化解工作，充分发挥律师队伍专业、中立等优势，加强政法机关与信访群众间的有效沟通，有效扭转信访群众“信访不信法”“尚权不尚法”的观念，将涉诉信访引向法治化、理性化和程序化的良性运转轨道，从而更好地捍卫司法权威、维护社会稳定。

　　律师作为中国特色社会主义法律工作者，在参与化解和代理涉诉信访案件工作中，能够充分发挥法律专长、中立公正和群众信任的优势，将在推进涉诉信访法治化、促进政府依法行政、缓解信访群众的对立情绪等方面发挥重要作用。

　　首先，律师作为专业的法律人士，不仅拥有丰富的法律理论知识和处理各类纠纷的实践经验，而且对国家各项政策也有较全面的了解和认识，具备分析解决复杂社会矛盾的专业能力。大多数的信访群众由于知识文化水平较低、法律专业知识更显匮乏，不能准确合理地选择维权途径，往往“多头上访”“盲目上访”，致使涉诉信访陷于难以管控的境地。律师队伍由于其在法律知识方面的专业性，往往容易获得信访群众的信赖。因此，律师参与涉诉信访工作，能够有效地引导信访群众理性地表达诉求。对信访群众合理合法的诉求，可以通过律师引导或者代理申诉导入法律程序；对于不适于导入诉讼程序的诉求，可以通过律师与信访群众、政法机关沟通协调，帮助信访群众选择合理有效的解决方式；对于信访群众的非理性诉求，参与涉诉信访的律师应当尽可能释法明理，耐心劝导信访人罢访息诉。

　　其次，在信访过程中，信访群众往往习惯性地将政法机关视为对立面，认为政法机关既是“运动员”，又是“裁判员”，在处理信访事件时“官官相护”，彼此间不信任、不理解，从而缺少真正有效的沟通。由于律师的天职是最大限度地依法维护信访人的合法权益，被信访人视为维护自身权利的重要力量，因而对律师怀有信任感。律师参与涉诉信访，利用其独立、中立的第三方身份，以公正的态度对信访事项评法析理，准确地梳理信访人的利益诉求和解决途径，能够有效排除信访过程中的非法治、非理性因素，有效防止信访群众通过缠访、闹访、多头上访、重复上访等方式表达非理性诉求、追求非法利益。

　　目前，国家层面虽然对律师参与化解和代理涉诉信访案件提出了顶层制度设计，但仍限于一种框架性意见，需进一步总结经验，为律师参与涉诉信访工作提供充分的制度保障。

　　第一，建立沟通协调机制。鉴于政法机关与信访群众彼此间缺乏信任和沟通，难以达成有效共识的困境，涉诉信访案件的依法有效化解，迫切需要建立一个桥梁和纽带，将政法机关和信访群众紧密地联系在一起，建立畅通有效的沟通协调渠道，共同化解社会矛盾。对此，在制度设计层面，应当充分发挥信访群众信任律师的有利条件，促使律师深度参与涉诉信访案件的处理，充分释法明理，增强涉诉信访案件处理的可接受性。律师是法律的“明白人”，也是政法机关和信访群众之间的“中间人”，既向信访群众讲法明理，又能督促政法机关严格依法办案。律师作为政法机关与信访群众之间沟通协调的重要桥梁，有助于涉诉信访工作的法治化、理性化和程序化，是促进涉诉信访案件依法解决的重要力量。

　　第二，部门协同保障律师权利。为构建高效的律师参与涉诉信访制度，政法部门之间必须高度协同、密切配合，防止律师参与涉诉信访工作形式化、表面化。为此，在律师参与涉诉信访工作进程中，政法部门要正确认识律师参与涉诉信访对维护司法公正的重要意义，应当加强部门间协调配合的积极性和主动性，积极保障律师作为第三方的知情权、发表意见权、申请调查取证权、阅卷权等合法权利，使得律师在参与过程中能够全面了解案件的有关进展，并及时获取案件的第一手证据材料。同时，应当充分尊重律师提出的法律意见和化解建议，对确有错误或瑕疵的案件，应当不回避、不遮掩，及时导入法律程序予以解决。

　　第三，加强经费保障。《意见》明确规定律师参与涉诉信访案件是一项公益性法律服务工作。但是，律师参与此项工作必然要耗费其大量的时间、精力等成本，给予其适当补助与此项工作的公益性质并不矛盾。因此，政法机关应当加强律师参与涉诉信访工作的经费保障，逐步探索建立政府购买服务与律师志愿服务相结合的机制，把政府购买服务与律师协会资助服务、律所补贴服务以及个人志愿服务有机结合起来，充分调动律师参与的积极性和主动性。

　　（本文系国家社科基金一般项目“甘青宁民族地区涉诉信访问题实证研究”（14BMZ007）阶段性成果）