一枚印章管审批：银川行政审批制度二轮改革实

　　[作者简介]中共中央党校（国家行政学院）课题组。课题组组长：宋世明，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副主任、教授；执笔人：马长俊，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部博士研究生。

　　[摘 要]银川以“审管分离”设立行政审批服务局，开展了两轮行政审批制度改革，提升行政审批效能。二轮改革聚焦企业开办和项目报批两个全生命周期，着力破解企业注册准入准营和建设项目报批两个重点难题，重塑内部结构和运行模式，体现出以人民为中心的核心价值、体制变革的创新智慧、办成一件事的精准突破，为全国“一枚印章管审批”模式和“放管服”改革提供了借鉴价值。未来的改革之路还需要关注线上与线下一体化、审批与服务内在统一、审批与监管良性互动。

　　近年来，我国行政审批制度改革的重要内容之一是推进相对集中行政许可权改革，设立专门的行政审批机构（即行政审批服务局），相对集中行使原分散在各部门的行政审批职权，实行“一枚印章管审批”。一般而言，行政审批服务局的设立，促进了行政许可权从“平台聚合”到“实体承办”、从“局部程序集中”到“全面权责集中”，推动了关于行政审批权的责任主体相对集中，机构、职能、权力相对匹配。[1]自2008年四川省成都市武侯区首创设立行政审批服务局起，在中央政策支持和地方实践需要的双重驱动下，“行政审批局”模式在全国多地试点，截至2017年11月，全国地级市和区县（含开发区、自贸区等）共成立行政审批局180个（其中135个是政务大厅的管理机构），平均划转15个行政职能部门和119项审批事项。[2]

　　银川市是全国第一个探索行政审批权相对集中的省会城市，自2014年设立行政审批服务局，开展两轮行政审批制度改革，持续推进审批服务便民化，用创新和改革为审批服务效能提速升级，发挥了“一枚印章管审批”的体制优势，取得了积极的改革成效。

　　2014年，银川市以成立行政审批服务局为标志，启动了第一轮深化行政审批制度改革，按照“编随事走、人随事走”的原则，将26个市直部门涉及100多个科室的153类行政审批事项划转到行政审批服务局7个业务处室负责，审批人员由580人减少为60多人，启用“银川市行政审批服务局行政审批专用章”，实现“一枚印章管审批”。

　　第一轮改革中，银川市行政审批服务局主要依托市民大厅推进改革，归集审批事项进厅，重点对审批事项进行物理整合和精简优化，围绕“三减两优”（减材料、减环节、减时限、优流程、优服务），对行政审批业务流程进行“七轮瘦身”，理清所有审批事项之间的法律关系、业务关系和逻辑关系，取消“重叠”审批，消除“搭车”审批，归并“同质”审批，推行“并联”审批（车间流水线式审批）、业务处室全权审批、“一表通”便捷审批，实现“简单事项立等审批、联办事项一口办理、关联事项一章多效、踏勘验收统一勘验”。本轮改革中涌现的亮点还有：选取企业能够自主决策、审批频次高、改革效果明显的191项（2016年103项、2017年88项）企业投资项目探索开展“审批改备案”，制定“最简投资项目落地流程图”，打造网上市民大厅、掌上办事APP、行政审批系统、审管信息互动平台、证照云平台等五个系统平台，选取7大类58项市场准入审批事项，实行“多点受理、同城通办”。

　　银川市通过设立行政审批服务局，一局一章管审批，有效解决了行政审批职能分散、行政许可权力碎片化和行政审批质量不高的问题，“多部门审批、多环节流转、多头跑路”的状况明显改观，行政审批效率显著提高，市场主体和社会群众获得感增强。第一轮改革中，银川市行政审批共减少申请材料1508个，减少表格291个，剔除填写内容3384个，减少审批环节265个，减少办理时限731个工作日，审批效率平均提高75%，50%的审批事项实现即办，企业投资政府项目从核准到取得施工许可证，由185天缩减到60天以内，企业注册登记由5个工作日缩减到1个工作日。

　　第一轮改革为进一步改善机构设置和制度运行提供了基本架构，为进一步创新审批模式和优化服务体系创造了先期条件，但对原审批模式没有进行颠覆性再造，依然存在“准入易、准营难”“建设项目报批难”两大顽疾。这既是群众和企业办事创业的重大堵点痛点，也是全国“放管服”改革共同遇到的“硬骨头”。敢啃“硬骨头”，破解“两难”，成为银川持续推进二轮改革的行动选择。2017年下半年，银川市以印发《关于进一步推进“放管服”改革的意见》（银党办〔2017〕61号）为标志，开启第二轮行政审批制度改革，并于2018年1月全面实施，发挥设立行政审批服务局的体制优势，紧扣如何让服务对象办事便利快捷这条主线，以优化改善营商环境、让企业和群众“办成一件事、办好一件事”为目标，以企业和群众反映最强烈、最突出的问题为导向，聚焦企业开办和项目报批两个全生命周期，在破解企业注册准入准营和建设项目报批两个重点难题上集中发力，通过重塑内部结构和运行模式，推进审批事项由物理集中向化学融合转变，实现集中审批向集成审批转变。

　　2018年我国《政府工作报告》提出“进一步压缩企业开办时间”“工程建设项目审批时间再压减一半”。随后，国办陆续印发《关于进一步压缩企业开办时间的意见》《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》，明确要求将企业开办时间压缩至8.5个工作日，北京等16个试点地区工程建设项目审批时间压减至120个工作日。位于西部地区的银川虽不在改革试点地区，提出的改革目标和进行的改革实践却超前于中央要求，且其二轮改革思路与中央决策部署一致，针对全国“放管服”改革中最难啃的骨头攻坚克难，主动作为，取得“企业开办一日办结，项目报批大幅提速，准营事项1+N多证联办”等突破性进展，在全国具有典型意义。

　　瞄准企业“准入易、准营难”的顽疾，银川市行政审批服务局提出企业“1个小时内取得营业执照、1个工作日内完成开办”的工作目标，通过先物理集中资源要素，再重塑业务流程和协调部门联动，推出“企业开办一日办结”模式。截至2018年11月初，通过“企业开办一日办结”模式取得营业执照、公章、开户许可证的有3071家，平均用时1.3个工作日。银川成为全国企业开办用时最短的城市之一，远远领先于国办要求的企业开办时间和北京、上海、浙江、江苏、广东等省市提出的2018年底改革目标。（如表1所示）

　　银川的具体做法：一是整合资源要素进一厅。突破政务部门入厅的限制，整合企业开办四要素企业注册、公章刻制、银行开户、税务登记全部进驻银川市民大厅。通过力邀六大银行、国税地税部门、刻章公司等机构统一进驻商事登记服务大厅，破除银行等金融机构、国税地税相互独立、各自办理及区域限制、行业分割的障碍，奠定“一站办理、并联审批”的物理基础。二是重塑业务流程到一线。重组企业开办过程所需要件、流程、时限等要素，将企业名称核准、申领营业执照、刻制公章、开户许可、签订三方协议、税务信息补录等6个环节的分散流程转变为审批局、银行、税务“一窗受理并联审批”的闭环审核流程，实行关键环节管控，以分钟计时，约束银行、税务、刻章公司等政企办事时间，大幅压缩企业开办时限。三是协调部门联动优一站。通过“行政审批与公共服务系统平台”，申请人在申领营业执照的同时，审批服务局将申请信息同步流转至银行、刻章公司、税务部门等，真正做到“一点触发，同步办理”。企业在市民大厅便可提出开户申请，并自由选择就近银行和税务进行落户，自行选择审批局精选公示的刻章公司，获取2小时内刻制公章服务，实现一站式服务。

　　瞄准项目报批难的顽疾，银川市行政审批服务局提出建设工程项目“从立项审查到施工许可30个工作日办结”的工作目标，以逻辑集中促审批集成，对应三阶段重塑流程，采用“三多合一”创新举措，有效解决项目报批企业多头跑重复跑、审批环节手续繁多、办事效率低耗时长的突出问题。根据世界银行的《营商环境报告》，2017年全国办理施工许可平均用时247.1天，2018年压缩至155.1天。银川在2018年1-10月建设工程项目从立项审查到施工许可最短用时26个工作日，平均用时42.8个工作日（包括政府投资类和社会投资类），比改革前的109个工作日提速一倍以上，位居全国各城市前列。（如表2所示）

　　银川的具体做法：一是逻辑集中审批集成。在广泛调研企业堵点和痛点的基础上，市政府进一步深化相对集中行政审批权，采取事项“进局”或“进厅”的逻辑集中方式，将建设项目审批链条上的国土、规划、住建等部门的国有土地使用权审批、项目选址意见书核发、建设工程规划许可证核发等事项及审批人员划转至行政审批服务局，建设工程安全措施报备、建设工程质量监督注册等事项入驻投资项目服务大厅（包括实体大厅和网络大厅）的窗口集中办理，实现项目报批集成审批。二是三段划分重塑流程。打破原来按立项、国土、规划、施工、验收等串联审批的“分关把口”老体制，按建设项目全生命周期分为立项审查、施工许可、勘察验收三个阶段，设立三个专业处室分别对应，重新制定建设项目最简落地流程图，进行“一厅受理、三处对应、并联办理、实时跟踪、联合审验、限时办结”，统筹集中审批事项、管控关键事项节点、并联推进一般事项，不断优化审批流程。三是多评多验多审合一。采取“多评合一”，推动中介机构入驻自主研发的“多评合一服务平台”，将环境影响评价、固定资产投资项目节能审查等15项评估评价纳入“多评合一”范畴，明确规范中介登记入驻、服务功能、平台管理等工作，启动园区“区域评”。采取“多验合一”，对防雷装置竣工验收、节能验收等事项采取“一口受理、集中验收”，减少分批验收时间，现在只需16个工作日就可以完成原来最快需要104个工作日的除水电气外的工程验收。采取“多审合一”，通过网络报审图纸和相关资料，变传统的纸质审查为网上审查，实行“统一受理、联合审图、网上流转、数字交付、限时办结”，压缩图审时间至7个工作日以内。

　　瞄准企业“准入易、准营难”的顽疾，着力解决市场主体办证负担重和行政成本浪费等问题，银川市行政审批服务局推出“1+N多证联办”新模式，启动“多证合一”改革。截至2018年11月初，实行“1+N多证联办”和“多证合一”，累计为53家卫生类公共服务企业减少证书发放130多个，为企业节约房租、人工工资等成本1100余万元，减轻了企业办证负担，缩减了企业办事时间，降低了政府行政成本。具体做法：

　　一是“1+N多证联办”。首先，按照“大分类、小综合”思路，将原本分散于6个业务处室的准营资质类事项统一归并到同一个新设业务处室办理。其次，综合考虑对企、对私事项的业务关联度和服务对象性质进行事项重新归类，以服务对象需要办理的主要审批事项为原点，逐个梳理其仍需办理的其他许可事项，以满足不同市场主体个性化需求。最后，分类制作69道“便民菜单”，简要列明企业和市民需要办理事项的办事流程、所需材料证书、注意事项等信息，方便其一次性办理开展经营活动需要的所有证照。二是“多证合一”改革。在梳理“多证联办”事项的基础上和不影响监管的前提下，针对监管部门相同，但经营过程中仍需办理多项许可的市场主体，探索照后减证、一证代多证。将涉及药品经营许可的五种证照信息全部整合在《药品经营许可证》①，对新近申请从事住宿、沐浴、美容美发、二次供水等经营活动的公共服务企业，按照相关条例要求，实行“一表申请、一次勘验、多证合一、全程网办”，改变以往企业按照经营项目申领许可证为“一企一证”。

　　银川行政审批制度改革推进力度大，创新亮点多，不仅显示出新时代的核心价值，也从正面回答了如何解决一系列“放管服”改革、地方政府治理现代化亟须破解的实践瓶颈与难题。

　　以人民为中心的价值理念，是银川推进行政审批改革的逻辑起点和核心内涵，贯穿于两轮行政审批改革实践创新。从设立行政审批服务局开始，银川推进行政审批改革便体现出以提升用户体验、增强服务对象获得感倒逼政府自身改革的突出特点，以“人民所需”为起点，以“人民满意”为目标，以如何解决审批服务便利化为导向进行攻坚克难和改革创新，有效提升行政审批效能和政务服务水平，推动政府职能转变。尤其是在二轮改革中，完全是从群众和企业办事创业反映最强烈、最渴望解决、最难办的事情进行突破，如企业开办从简提速、建设项目报批从速、多证联办合一和减证等，银川市行政审批服务局进行了刀刃向内的改革，主推内设机构调整、运行方式转变、业务流程优化、管理制度创新，推出“多网合一、多表合一、多窗合一、多评合一、多验合一、多审合一、多部门联动、多证联办、多证合一”等九大创新举措，努力实现“企业开办一日办结，项目报批30个工作日以内，准营事项1+N多证联办”的目标，有效解决了行政相对人来回跑、反复跑、多头跑的突出问题，显著提升了群众和企业的体验感、认同感和幸福感，服务对象成为改革的推动者、受益者、监督者。

　　银川推进行政审批制度改革的一个突出创新是进行体制要素的解构和重构，进行机构职责的集中整合和优化重组。两轮改革均体现了体制架构的实质性突破，先期的改革为后期的改革构建了体制雏形。第一轮改革着重进行部门间的行政资源科学配置，高度集中行政审批权，完成审批部门与原职能部门之间机构职责调整，突出的成效是促成“多门变一门”的物理集中和“多业务变一窗口”的逻辑集中；第二轮改革着重进行部门内的行政资源科学配置，完成内设机构的结构重组和审批事项的过程优化，打破程序壁垒和信息壁垒，促进相关要素流动，提高资源配置效率，突出的成效是创造企业开办和项目报批的“银川速度”。

　　相较第一轮改革，第二轮改革完成质的飞跃，突出表现在体制架构的纵深挺进，内设机构从按政府部门设置到按服务对象办事设置、从合并同类项到结构性重组①??，发挥相对集中行政许可权的“结构效应”。最为典型的是锚定企业注册准入准营和投资建设项目报批两大难题，聚焦企业开办和项目报批两个全生命周期，建设商事登记服务大厅和投资项目服务大厅，设置相应处室，成为二轮改革的重要组织基础和体制保障。（如图1所示）

　　一些地方的行政审批制度改革仅仅是审批事项的拆分、合并、变通等，导致简政放权的改革成效群众感受不明显。传统的行政审批以不同部门相互分割的“事项”为标准，群众眼中的“一件事情”往往由一个或多个部门的多个“事项”构成。[3]群众办事以接触点最少、办好一件事为最好目标。银川的第一轮改革解决集中办事和方便办事，提高的办事效率局限于办事环节的效率，第二轮改革则是直面问题、对症下药，围绕群众和企业办事创业的堵点痛点，以“办成一件事、办好一件事”为目标，统筹推进办事导向的组织重构、权限重设和流程重置，企业和群众最多跑一次、提交一次材料、不见面审批等，就可以办成一件事或者办成多件事。“前台”办成一件事驱动了“后台”的流程再造、资源配置、要素协调和管理创新，政府从部门视角变为用户视角，审批事项由物理集中向化学融合、集成服务转变，促进了政府绩效的提升，提高了服务对象对政府提供服务的满意度，助推政府治理能力走向现代化。企业开办、建设项目报批、建设工程验收、药店经营许可等审批事项较改革前大幅提速，行政相对人实实在在感受到办事省心、省时、省力和省钱。（如表3所示）

　　改革创新永无止境，银川的二轮改革实践在贡献经验启示的同时，未来还有“三对关系”值得思考和关注。

　　银川推进行政审批改革基本走的是先线下、后线上、再线上线下融合的路径，尤其是先进行线下的体制结构性重构，再进行线上的工具性创新改良。反观浙江的“最多跑一次”改革，则基本以线上的工具性创新来推动审批提速增效。选取具体的路径与习惯性治理方式、市场经济发育程度、行政文化差异、网络技术支撑、行政相对人办事偏好等环境和条件有关，如在信息技术支撑条件相对薄弱或者是政治预期在于打破部门利益固化藩篱的地方，先线下、后线上、从“一章”到“一网”的路径便是现实策略选择。同时，放眼全国的各类行政审批和政务服务改革，“完善线上”是必由之路，建设数字政府是大势所趋，全面整合、上下左右贯通、打造枢纽式关键平台是未来的取向，“一章”和“一网”深度融合才能充分释放数据红利和体制红利。

　　就本质来看，服务是行政审批服务局的使命，唯有通过服务创造和增进公共价值，让改革成果真正惠及群众和企业，才能证明行政审批服务局存在的价值。就当前来看，银川市采取的“审批服务局+政务服务中心”模式，更能解决现行行政体制中职能、人员编制、物理空间等束缚，更能整合相应的行政资源，促进“一门、一网、一窗”的集中和对外的协调协作，更能坚持以服务对象的满意程度作为价值基准来促成行政方式改革。就未来发展来看，由于审批改革是做减法的过程，单设行政审批局的生命力有限，而政务服务则是做加法的过程，行政审批服务局即使“审批”的职能空间大为压缩，但“服务”的职能空间随着人民群众对美好生活的向往不断扩大，完成行政审批的精简优化历史使命后，行政审批服务局依旧可以在服务的提效增质上大展身手。

　　将审批与监管剥离的一个重要目的是倒逼事中事后监管的加强，推动审管之间良性互动。但现实中审批和监管往往囿于双方的权责不明而衔接不畅、审管脱节。2017年《银川市进一步推进“放管服”改革的意见》明确提出“谁审批、谁负责”“谁主管、谁监管”“谁行权、谁担责”的基本原则，但实践过程中监管意识不到位、监管责任未落实、监管手段落后和审管之间信息共享不足、业务协同不够的情况依然存在。审管分离之后能否做到有效监管，是判断“一枚印章管审批”改革成效的重要标准，只有形成审管良性互动关系、切实加强事中事后监管，才能赋予“一枚印章管审批”持久生命力。由此，设置行政审批服务局的审管分离，首要应当促进审管之间权责归位、角色转变到位，进而推动审批和监管的衔接协同，如此才能有利于政府整体性目标的实现，行政审批服务局才能真正成为推进“放管服”改革从“严进宽管”走向“宽进严管”“宽进善管”的转换器。

　　[1] 宫剑，龙海波. “行政审批局”:改革模式的地方探索[J].中国经济报告，2016（5）.

　　[3]车俊.坚持以人民为中心的发展思想 将“最多跑一次”改革进行到底[J].求是，2017（20）.