“政府信息公开”诉讼案 行政机关败诉率超两成
实施11年后，《中华人民共和国政府信息公开条例》迎来修订版，5月15日起正式实施。新《条例》规定各级行政机关应主动公开的15类政府信息，也明确国家秘密以及法律行政法规禁止公开的信息等可以不予公开，不仅完善了依申请公开的程序规定，而且进一步扩大了政府信息主动公开的范围和深度，明确了政府信息公开与否的界限，体现了“以公开为常态、不公开为例外”的原则。
按照《条例》，公民可以通过政府政务公开渠道向行政机关申请获取信息，若对回复不满则可选择诉讼手段要求信息公开。为探寻以往广东地区政府信息公开行政诉讼发生原因、减少行政机关与公众的信息不对称，南都大数据研究院数字政府研究中心以“政府信息公开”为关键词，在中国裁判文书网检索“地域法院为广东省”的判决书，2014年1月1日至2019年5月9日共5107件。剔除重复项，删除与政府信息公开纠纷无直接关联诉讼案，一审、二审相同诉讼仅计算1次，最终获取涉及广东省级、广州市级区级行政机关为被告的行政判决书共649份，以此为样本展开分析，看哪类信息申请公开最多，申请人与行政机关主要分歧点在哪，如何避免类似政府信息公开纠纷反复上演。
南都大数据研究院数字政府研究中心梳理发现，涉及“广东省级、广州市级区级行政机关”为被告的649份涉政府信息公开行政判决书中，超过半数判决时间集中在2016年、2017年。2016年判决案件数量最多，为199件；其次是2017年，有167件，此后案件数量锐减将近一半。曾经公开发表多篇有关政府信息公开诉讼研究文献的北京市浩天信和律师事务所合伙人陈伟勇介绍，2017年至2018年，政府信息公开类案件确实出现案件量减少情形。
在649份判案中，申请人诉讼结果为“完全失败”(即法院驳回原告所有诉讼请求)占比75.2%，申请人获得法院支持或部分支持的案件(包括一审、二审)约占24.8%。若仅统计一审案件，涉信息公开的行政机关一审败诉率为34.7%。这里所说的支持是指法院判定“确认被告答复违法、撤销被告答复、要求被告重新处理或作出答复，或者明确要求被告公开信息”。
另据了解，广东高院曾发布行政诉讼白皮书，2017年度数据透露，行政机关一审败诉率为10.7%，而政府信息公开属于行政诉讼的一类。对于本次分析发现政府信息公开诉讼案中行政机关败诉率相对较高，广州法院内部人士称或与裁判文书网公开的相关案件不全有关。陈伟勇律师则表示，政府信息公开类案件败诉率相较于其他行政诉讼案件较高，机关负责人出庭频率呈上升趋势。
649份判决书中有161件是申请人胜诉，但其中仅5件在判决书上明确写明“政府必须公开原告所需的信息”，占比3.1%。
为什么即便申请人胜诉，法院判决也不明确要求行政机关公开信息？广东省律师协会行政法律业务专业委员会副主任、广东国智律师事务所合伙人周磊表示，信息公开案件往往打在程序上，法院在没有确凿证据下，不宜用司法审判权代替行政权的行使。对此，信息公开公众号创立者、上海政法学院教授肖卫兵也表示，直接判决行政机关公开信息需要裁判时机成熟才可。由于旧《条例》法定不予公开理由规定不全等原因，法院也难以理直气壮作出这种判决。新《条例》对不予公开理由进行明确规定，未来可期待法院作出更多直接要求行政机关公开所申请信息的判决。
样本显示，申请人申请公开的政府信息种类多样，包括“征地”、“拆迁”、“社会保障”、“医疗信息”等，而且在同一个诉讼案中同时申请公开的政府信息在两类及以上占比为7%。
“征地”、“拆迁”相关信息是申请公开最为频繁的类别，涉及到征地批准文件、征地合同书或协议书、房屋拆迁许可及补偿安置、城市规划等；而“政府相关工作”信息也申请公开较多，主要包括政府部门在工作开展过程中的程序性信息等。
此外，每年申请公开的政府信息类别热度有所不同，例如2014年、2015年“政府相关工作”信息申请热度最高，占比分别为19.77%、36.36%，之后3年有所消退；征地信息一直是热门，每年申请数量均位列前三。
对此，周磊律师表示，房地产开发一直是法院受理的民事诉讼、行政诉讼中占比较大的案件类型。一个征拆类案件通常牵扯同地块上百户，容易形成多人多案的集体诉讼。在协商过程中，被征收人往往通过起诉征收决定、补偿决定等行政行为，争取更多谈判时间。在起诉中需要各种征收文件依据作为诉讼证据材料，而信息公开就是一个最直接的路径，由此引起的行政诉讼案件比例也随之增加。
在申请人(即原告)“完全失败”的诉讼案件中，败诉理由多样，归纳起来主要包括“政府部门回复妥当”、“政府部门不对口并已告知”、“不属于《条例》所指政府信息”等。申请人败诉理由为“不属于《条例》所指政府信息”的有107件，占比为21.9%。而其中公众往往无法分辨所需要获取的信息与《条例》所指信息的区别是主要原因，所申请公开的事项近五成属于政务、业务、问题、法律等咨询内容，并非行政机关履职过程制作和获取的信息，包括内部管理信息、政府内部公文等。例如，孙某与被广州市越秀区人民政府政府信息公开行政纠纷一案中，上诉人孙某“请求公开贵政府于2008年8月7日至12日对申请人采取限制公民人身自由强制措施的法定程序和依据”，广东省高级人民法院认为“从孙某申请公开的上述信息内容看，属于法律咨询问题”。
陈伟勇律师解释，并非所有申请均属于政府信息公开申请的范围，一般情形下，如果针对申请，行政机关无法直接以既有的信息、而需要进行一定主观判断后方可回应的，可认定该申请构成咨询事项。例如，申请中包括要求行政机关回答“是什么”、“为什么”、“进展程度”、“是否包括”、“是否合法”、“事实根据”、“合法性依据”等内容，或者借信息公开形式要求行政机关作出并提供行政处理决定的。陈伟勇表示，政府信息是现有的，不需要加工、汇总或重新制作。其也提到，申请人申请信息公开的目的是否真的想获取信息，这一点值得考虑，若只是以这种方式来达到某种诉求，往往不会获得支持。
值得一提的是，旧版《条例》中第十三条规定，申请获取相关政府信息需“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的“三需要”条件，新版《条例》已对“三需要”条件予以删除。此前，该规定是很多人申请政府信息公开碰壁的原因之一。南都大数据研究院数字政府研究中心发现，649件诉讼判决书中有24件申请人败诉原因就是“信息与申请人无关”，包括未提供关联性证明材料或者政府信息与自身生存、生活、科研等特殊需要无关。
之前，司法部负责人解释新版《条例》删去申请获取相关政府信息“三需要”规定主要是为了进一步保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息的权利。征求意见过程中专家学者、社会公众认为取消此规定能够体现建设阳光透明法治政府的总体方向，方便社会公众依法申请获取相关政府信息。对此，周磊律师也表示，对于“自身生产、生活、科研等特殊需要”如何把握，各方面存在不同理解，司法实
践中容易引发争议。由于没有一个明确标准指引，判断上存有一定主观因素。需要注意的是，删去“三需要”条件限制并非意味着申请人可以没有规则、不当行使或者“滥用”政府信息公开申请权。
申请人败诉较多的另一个判决理由是“相关信息不存在”，行政机关一般在庭审中辩称核查系统后发现信息不存在或未曾获取相关信息，而申请人一般难以找到相关证据证明这份信息的存在。梳理649份判决书发现，申请人因“相关信息不存在”而败诉的有44件，占比达9.2%。在肖卫兵教授看来，政府信息不存在的原因有很多种，包括未获取、未制作、销毁或遗失等，也有应制作未制作。法官和申请人都无法知道内部情况，因此需要行政机关尽到积极的检索、查找义务，例如提供检索证明确实不存在。
周磊律师提醒，申请人在提出信息公开申请时尽可能清晰明确指向信息名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述，因为能公开的信息是对于已存在的信息而言，是对信息处于事实状态的客观回应，如果需要行政机关重新汇总、加工和分析的信息，则不属于公开范围。行政机关只要能证明已尽到勤勉的检索义务亦无法查到所申请的信息，就可以认定申请信息不存在。
在649件政府信息公开行政诉讼案中，申请人胜诉率仅两成多。南都大数据研究院数字政府研究中心梳理申请人胜诉判案发现，44.7%判决结果为“撤销+答复”，即法院判决要求行政机关撤销已有的申请答复，责令其对原告申请进行重新处理或者作出答复；28%的诉讼结果为“确认违法”，多因政府答复超过法定期限。例如，孔某起诉广州市国土资源和房屋管理局政府信息公开一案中，广州市国土资源和房屋管理局收到信息公开申请后延期发出答复书，但未提供其已办理延期答复并告知上诉人的相关证据，答复期限超过行政法规的规定，被确认程序违法。
据了解，旧版《条例》第24条对信息公开期限作了明确规定，办理期限通过延长期限可达30个工作日。在陈伟勇律师看来，目前行政机关普遍提高了依法行政的水平，但个别行政机关内部可能存在怠于履行信息公开职责、管理不善等情形。肖卫兵教授则表示，逾期答复情况复杂，有上述这些情况，但也有行政机关业务不熟、内部交接机制不畅以及申请内容多等原因。
而据新版《条例》规定，行政机关答复期限已可达40个工作日(包括办理期限20个工作日，延长答复期限20工作日)。
行政机关庭审时对于“不公开信息”抗辩理由主要包括：不属于《条例》所指的政府信息，不属于公开范围，政府信息已公开，不属于本机关公开，信息已交档案馆请其自行查询，涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私不予公开等。梳理发现，行政机关不公开信息理由未获得法院支持的有161件，多数因为行政机关面对申请人“多项政府信息公开事项”时没有区分对待，只是笼统回复，因而败诉。例如，2018年10月16日广州铁路运输法院审理的唐某等人诉广州荔湾区水务和农业局政府信息公开一案，申请人要求公开9项具体信息，而荔湾区水务和农业局“不公开”的抗辩理由就是以信息与原告生产、生活、科研等特殊需要无关，最终被法院判定撤销第一项信息的答复，重新处理。败诉主要原因就是没有对信息加以区分。
其实，《政府信息公开条例》早就规定申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，行政机关要作区分处理的，应当向申请人提供公开的信息内容。
649件判决中，被告涉及省政府、广州市政府以及省级、广州市级区级相关职能部门，共162个。其中，被告的省级行政机关有25个，147件相关诉讼案中省级行政机关败诉率10.9%。“省卫计委”被告次数最多，共34次；其次是“省国土资源厅”，被告31次。
被告为广州市级行政机关的有243件，涉及广州市政府等29个行政机关。被告次数最多是“广州市国规委(包括广州市国土房局)”，为133次，申请人要求公开的信息种类过半与“征地”“拆迁”“房产”相关；其次是“广州市政府”，被告40次，被告次数较多的还有“广州市住建委”、“广州市规划局”、“广州市公安局”、“广州市城市更新局”等。
此外，广州11区级行政机关作为被告的共有246件判决。其中，白云区的行政机关被告案件最多，有57件；其次是荔湾区，共有30件。被告次数最多的区级行政机关是“白云区均禾街道办”，共39次，申请人要求公开的信息均与“土地”有关。
南都大数据研究院数字政府研究中心梳理发现，部分申请人反复提起行政复议或诉讼。而陈伟勇律师也表示，以他过往办过的政府信息公开类案件经历来看，滥诉情况还是比较多。对于同一申请人反复、大量提出政府信息公开申请的问题，新《条例》规定不予重复处理、要求说明理由、延迟答复并收取信息处理费等措施，试图通过另一种方式防范滥用申请权。
其中也具体提到，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。但是，怎么界定“明显超过合理范围”？肖卫兵教授表示，虽然现在还难以界定，但总体可从反映申请行为的数量、反映申请历史的频次以及申请人申请目的等多方面因素综合衡量后考虑是否构成。这对行政机关有很高的说理要求，需慎用。在周磊律师看来，一般判断标准从申请人理由、与信息关系紧密度、申请内容描述等综合判断，实践中也要考虑并尊重行政机关对事实判断的自由裁量权。不过，确实存在“一人多案”和职业申请人的情形，信息公开成“敲门砖式”反映诉求的途径。因此，作为行政机关需要提高自身业务水平，对于合法合理的申请，还是要依法依规予以答复。