对行政执法监管能力和执法监督的调研思考

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　　对行政执法监管能力和执法监督的调研思考 要实现行政执法中的依法行政，除了要有合理健全的组织体制、精明 强干的行政工作人员、与职能相匹配一致的行政权力以外，还必须有健全、科 学的行政执法监督系统与运行机制，对行政执法监督制度予以法律上的保障。 目前，对城市管理行政执法权力所实施具体执法行为的监督与管理，可言仍处 于起步阶段，虽历经数年不断改革与创新，日趋完善，但发展进程的步伐与实 际工作运作仍然存在着不同步。城管执法行为的监督与管理，在法律意义上有 责权的界定，人大监督、政府实施管理，而在工作实践中却没有真正的形成规 范化、法制化的监督管理体制，留有较多的盲区和误点，看似都在监管,实际却 无具体的落实负责，处于群龙无首、割据自治的状态。 一、现行运行监管机制的缺失与成因 笔者认为当前存在的盲区和误点主要有：一是对城管执法行为的监督与管 理，宏观不清，微观不细，职责不明，定义混淆；二是政府部门间的组织、协 调、指导脱节断链，形不成完整有效的运作体系；三是对执法行为的监督与管 理，只是自家监督或是管理的独家之事，单挑自治；四是目前城管执法的程 序、目标非法定化，导致对权力的赋予有无限扩张嫌疑，自律意识缺位；五是 社会各种舆论、媒体对面向广大公众的正面宣传力度弱化，贬多褒少，负面影 响的杀伤力较大，造成社会公信与认可的危机等等。 随着我国立法的不断完善，大量法律、法规的相继出台，我国以宪法为基 础的社会主义法律体系已初步形成。现阶段法治建设的突出矛盾已从立法不完 备转向了执法不力这一方面，尤其是在广泛、频繁且自由裁量权幅度大、范围 广的行政执法领域，由于行政执法体制的不健全，执法人员素质差，以及在当 前发展社会主义市场经济条件下利益驱动的不良影响，致使在行政执法领域中 的有法不依、执法不严、违法不究，甚至执法犯法、徇私枉法的现象时有发 生。如某市老教授替小贩说公道话惹怒城管，遭群殴伤心落泪事件；又有某市 城管执法人员野蛮执法，60 岁老妇被踢小便失禁等等事件。这些现象不仅严重 损害了广大行政相对人的合法权益，而且极大地损害了法律的权威性，败坏了 行政机关的声誉。因为拥有合法权力的行政机关非法地行使职权，不仅会导致 公民及其他社会主体与行政机关之间形成对立状态，而且会错误地引导人们的 行为，让人们蔑视法律而从事违法行为。所以对行政执法领域中的有法不依、 执法不严、违法不究的现象切不可等闲视之。应当承认，造成这种状况的原因 是多方面的，但缺乏一个有效的执法监督机制，不能不认为是一个重要的原 因。 不可否认，随着近几年来法制建设的加强，我国对行政执法监督无论就理 论认识，还是就实践发展都有了较大程度的提高和加强。就实践方面来讲，我 国现有的由权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关的内部监督、执政党 的监督、派的监督及社会团体、社会舆论的监督等形成的多层次、多形 式的监督体系，在监督行政执法主体依法行政方面起着较大的积极作用。但由 于目前我国新旧体制的交替尚未完成，社会主义市场经济秩序尚未完全确立， 大多数行政执法行为尚未通过法制的形式而严密规范，行政执法监督的应有功 能尚未充分发挥。就行政执法监督本身的规范性而言，缺乏完备高效的监督机 制，对城管行政执法监督尚未网络化、法制化，导致行政执法监督方式简单、 程序滞后、制约无力。具体集中表现在如下四个方面： 第一，国家权力机关对城管行政执法的监督不力。根据我国宪法规定，人 民代表大会是国家权力机关，国家行政机关是其执行机关，一切工作必须接受 国家权力机关的监督，并对其负责。人大的监督相对于其他监督而言，是最全 面，也是最具有权威性的，宪法、法律对人大监督的基本职权的规定是明确 的，但对监督的内容、程序、后果没有作出具体明确、详细的规定。加上目前 人大机构人员素质的局限，使得这种本应最具有监督功能的监督缺乏应有的力 度。 第二，现行城管行政执法监督的程序、目标非法定化。行政执法监督作为 防止行政机关滥用职权的一种重要措施，它本身也应同严格的行政执法行为一 样，有严格、规范的程序规定，并且对监督目标也应具体化、法定化。但是， 就我国目前的行政执法监督体制而言，除审判机关、行政监察机关对行政执法 活动监督的制度比较健全外，其他监督主体对行政执法的监督缺乏应有程序的 规定，目标也显得较为泛化，没有落实到实处。例如，派的监督有时也 仅仅是代表视察、听听报告。社会舆论、新闻媒介的监督也只较多地关注一 些社会热点问题，而没有明确具体的程序、目标，因而其监督很难达到明显的 实际效果。就城市管理行政执法的监督，由于其本身改制转换较晚，对其执法 监督的程序、目标更加缺位，甚至是空白。 第三，城管行政执法监督的效果评价体系弱化。监督效果评价体系的弱 化，既是城管行政执法监督以上诸弊端的集中表现，又是行政执法监督缺乏应 有力度的原因之一。监督效果是考察监督主体责任有没有完成及完成程 度的重要标准，但是由于现行城管执法监督体制中监督程序的缺乏， 监督目标的泛化，同时又没有建立起完备有效的城管行政执法监督效果评价制 度，使得对城管行政执法监督效果的评价未能得到应有的重视。城管行政执法 监督在更多的时候只满足于形式，走走过场，而不注重它的实际内容与结果。 这种状况既造成了城管行政执法监督自身缺乏自我约束、自我控制，又不可避 免地使城管行政执法人员轻视，甚至无视监督这一重要环节。 第四，城管行政执法监督主体内部缺乏自我约束机制，相互之间缺乏应有 的合作。目前现有城管行政执法监督主体的多元化，是我国行政法制监督的特 色和优点所在，但不可否认，各监督主体内部缺乏必要的监督和制约机制及应 有的合作，有的甚至出现了有利就抢，无利就避，易得罪人的事就互相推诿的 不正常现象，使不同监督主体的监督效力非但不能形成合力，相反却相互抵 消，这就直接影响监督效果的发挥。 二、解决问题的对策与方略 城管行政执法监督中存在的以上问题，一方面使其执法监督应有功能难以 发挥，应有权威难以树立，更重要的是直接导致了城管行政执法领域中有令不 行，有禁不止，执法违法现象屡禁不止。加强城管执法行为的监督与管理工 作，是一项复杂的社会系统工程，单靠自治是不可能完成这项工作的，特别是 单靠城管行政执法部门单挑自治，独家来开展这项工作是不实际的，也有着小 马拉大车之嫌。而在现行编制体制中，市辖区的政府机构则多数没有设立专门 的法制管理机构，处于长期缺位状态，何谈地上履行监督职能。因此，这项工 作必须在党委的领导下实行综合治理，要努力形成党委统一领导，政府实施指 导，单位各负其责，社会共同参与，专门机关在其中发挥职能作用的社会化大 监督的格局，由现在的宏观理念型向固定式专业管理型的根本转变，从真 正意义上构建一个固定的专门管理模式，以便来统一指导、监督与管理工作， 这样才能有效的避免与制止不文明执法、野蛮执行和自由裁量权使用过度的不 良现象，还社会公众对城管这支队伍一个良好的感观。提高城管依法行政能 力，笔者认为应采取的对策： (一)加强地方城管行政执法监督立法，全面提升其监督的法律效力。从完 善行政法制的角度讲，强化城管行政执法监督既是地方政府法制建设的重要组 成部分，又是实现行政法制的重要保障。因此，其本身也必须有法律的调整和 保障，首先应在地方政府立法上完善对城管行政执法监督的规定，将实施监督 的主体、方式、程序以及监督的效力以法律的形式固定下来，为现行的城管行 政执法监督提供法律依据和手段，以提高行政执法监督的合法性、权威性，防 止城管行政执法监督的随意性、盲目性。我国至今尚未制定统一的执法监督 法，对城管行政执法监督的立法更为欠缺。有关行政执法监督的规定，还只是 散见于宪法及其他有关法律、法规中，而且还只是一些原则性的规定，从形式 到内容都不系统、不完整，相互之间不统一、不协调，甚至还有矛盾。再加上 一些地方、个别部门受地方保护主义和部门利益的影响，对必要的监督非但不 支持、不配合，相反设置种种障碍，给正常的监督造成极大的困难，从而使行 政执法中的失职、越权、滥用职权等行为得不到有效监督的制约。因此，应尽 快制定监督法，推进地方政府对城管行政执法的监督实现硬化规定，消除立法 空白。在新的立法未出台前，有立法权的地方政府可先行建章立规，内容尽量 避免过于原则、简陋，尽可能做到精确、全面、严密，这样从根本上解决城管 行政执法行为不受监督或难以监督的问题。 (二)要充分发挥党委统领下，政府法制部门具体实施监管的作用，抓好机 制建设。政府法制监管部门或是委托代监管职责的部门，要完善机构设置，配 齐配强人员，建章立制，明确职责，建立行政执法行为的监督与管理对外联络 机制，将城管行政执法的监督与管理工作纳入综合治理考评方案的细项中，使 这项工作真正落实到实处；要建立总结、推广、表扬先进的机制，定期对行政 执法单位(或部门)开展执法工作的情况进行检查、监督、指导，总结好的成功 的经验予以推广。 (三)要充分发挥党委统领下的监督主体机关作用，抓好监督与管理的内部 协调。地方政府的立法机关、城管行政执法机关、行政执法监督主体之间的联 系和合作，行政执法的多样性、复杂性使得执法监督工作也十分复杂。它需要 各监督主体之间以及监督主体、立法机关、行政执法机关之间的通力合作，以 发挥整体效应。例如，地方政府立法机关要适时、及时地加强立法，为监督主 体提供充分的法律依据。监督主体要及时反馈监督过程中的信息，使立法机关 的立法更具有针对性，并根据需要及时补充、完善有关立法。城管行政执法机 关也应明确，必要的监督是有效执法的重要保障，也是整个执法工作中的重要 环节，因此应主动配合执法监督主体的各项监督。监督主体也应主动听取执法 机关、执法人员的意见，及时了解执法过程中的一些实际问题，并及时向有关 部门反映，积极协助妥善解决。 (四)健全城管行政执法监督体制，明确监督主体的职责和权限。目前，城 管行政执法体制的二元性，导致现有监督体制表面上看似乎是上下、左右、 内外较为严密。但由于体制的不健全，监督主体的职责和权限不清，直接导致 了各监督主体在监督对象、监督范围、监督职责等重要环节方面的扯皮现象， 因而在事实上并未真正形成一个强而有力的监督网络。对此，应根据城管行政 执法复杂性和多样性的特征，健全以各级人民代表大会及其常务委员会为主要 监督主体的、适合新时期城管行政执法特点的行政执法监督体制。各监督主体 的权限分工、职责应明确、清晰，以消除现行城管行政执法监督的死角，做到 一定的行政执法行为均有相应的监督。 (五)在不断完善城管行政执法监督程序上，设立定量追踪管理目标。目 前，我国行政执法监督缺乏应有力度的重要原因之一，就是对监督程序未作出 法律的规定，目标也未明确，即使象国家权力机关、行政监察机关实施监督的 具体程序也没有详细具体的规定，其结果造成了这些机关无法真正实施其实体 权力。同时，也造成了他们在实施监督权力方式、程序的不一致。至于其他监 督主体不仅监督权限空泛，监督程序更是空缺，其监督权也无法真正实施。因 此，必须完善监督程序，使各个监督主体的监督权力真正发挥它应的有作用。 在完善城管行政执法监督程序方面，特别要引起注意的是必须将监督置于行政 执法工作的整个过程中，做到事前监督、事中监督、事后监督的有机统一。所 谓事前监督是指主体为防患于未然，在行政执法行为开始之前即依法实施监 督。事中监督即监督主体在行政执法行为的实施过程中对行政执法行为依法予 以监督，以便发现问题及时纠正。事后监督即指监督主体在行政执法行为实施 终结后，对执法主体及其行为进行审查、核实，以便及时补救。只有这三种监 督的有机统一，相辅相成，方能促进行政执法活动全过程的合法、合理。 (六)确立城管行政执法监督的法律责任机制，做到监有权失有责。现在我 们的各级地方政府，对法律责任的研究和重视向来不够，这是造成许多规定最 后落空的重要原因之一。从法治的角度讲，有权利(力)就有义务，因此也就有 与之相应的法律责任。只有将权利(力)、义务、法律责任有机地联系在一起， 权利(力)才能正确行使，义务才能确保履行。对城管行政执法的监督，既是地 方政府的权力，也是其应当履行的义务，而且这种权利(力)和义务都是法定 的。它不仅表现为监督主体、监督权限、监督程序、监督手段的法制化，而且 还表现在监督责任的法制化。所谓监督责任的法制化，就是对宪法、法律所规 定的行政执法监督职责，一定的监督主体必须自觉、认真履行，否则，一定的 监督主体必须承担由此而引起的执法监督法律责任。从目前现有地方政府对行 政执法监督的规定中可见，执法监督的法律责任很少考虑，致使行政执法监督 者自身缺少约束，从而导致监督乏力。因此，监督权如果不行使或行使不当， 就应当承担相应的法律责任，以此来增强监督主体自身的约束力。 (七)坚持正确的社会舆论监督导向，做好城管文明执法的主轴宣传。社会 舆论监督是人民群众通过报刊、广播、电视等舆论宣传工具，反映自己的愿 望、意见、要求，揭发、检举行政机关及其工作人员的违法渎职行为的一种监 督方式，被普遍认为是一种有效的监督方式，对进一步提高行政执法队伍水 平，促进文明执法建设发挥了积极的作用。但是，就目前的社会各种媒体对城 管执法行为重贬轻褒现象十分突出，在无形中弱化了社会公众对城管执法理解 和容纳之情，这里故然有自身要克服的问题，也有舆论宣传的导向问题。所以 要从根本上找回社会公信与认可，首先要自强自立，强化素质，坚持依法行 政、文明执法，以有为求有位；其次要注重把握正面宣传报道的主轴，积极主 动的配合社会各种宣传媒体，加强城管严于律己，坚持公平、公正执法的社会 宣传力度，唱响正气之歌，树立文明之象。这样我们这支队伍才有生存发展之 望，才有开拓创业之遇。 规范行政执法行为，建立内外监督机制，理顺管理体系，提高依法行政能 力，是政府取信于民、服务于民的一项固本立基工程，是党执政为民的集中体 现，也是建设社会主义政治文明所需。我们必须责无旁贷，抓好抓实，真正树 立起责任感和使命感，为全面加强城管行政执法的监督和管理，积极探索、潜 心研究，以适应新形势，开拓新思路，阔宽新视野，推动城管