《重大行政决策程序暂行条例》让我们360度无死

　　日前，《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》）正式对外公布。那么，《条例》出台的现实意义是什么？它是如何体现公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五个法定程序的？《条例》在规范重大行政决策程序的同时，会对行政效率产生影响吗？

　　5月16日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会。会上，司法部副部长熊选国、司法部法治调研局局长李明征介绍《重大行政决策程序暂行条例》有关情况,并答记者问，为我们带来了权威解读。

　　《条例》是关于重大行政决策程序的专门立法，能否进一步介绍一下《条例》的现实针对性是什么？有什么现实意义？

　　规范重大行政决策程序，是建设法治国家、法治政府的必然要求，是完善中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。作为推进依法行政、加强政府自身建设的一部行政立法，《条例》的出台实施具有重要意义。

　　第一，有助于加快推进法治政府建设进程。行政机关能否做到科学民主依法决策，体现着依法行政的水平，关系到能否正确履行政府职能。《条例》以规范重大行政决策的程序为重要抓手，既对推进行政决策科学化、民主化、法治化起到“以点带面”的杠杆和牵引作用，又通过科学程序制度规范政府决策活动，提高政府公信力和执行力。这对深入推进依法行政，加快建设高效诚信的法治政府有着不可替代的现实意义。

　　第二，有助于更好地维护改革发展稳定大局。重大行政决策往往对经济社会发展有重大影响，涉及重大公共利益或者社会公众切身利益，事关改革发展稳定大局。《条例》通过规范重大行政决策程序制度，引导广大群众广泛有序参与政府决策，让重大行政决策过程成为集思广益、凝聚共识的过程，能够有效增强重大行政决策的可行性、稳定性。这对优化营商环境，维护经济持续健康发展和社会稳定大局具有重要的积极意义。

　　第三，有助于强化行政权力制约和监督。行政决策是行政权力运行的起点，也是规范行政权力的重点。通过《条例》的出台实施，可以起到以制度促规范、以参与促公开、以流程促优化、以监督堵漏洞、以责任强担当的作用，让行政决策权在阳光下运行，让决策者科学依法行使权力，能让约束权力的“制度笼子”扎得更加牢固，这对行政决策的权力行使者而言，既是约束，也是保护。所以，《条例》的出台，对于进一步加强法治政府建设，特别是推进社会治理体系和治理能力现代化，有非常重要的现实意义和针对性。

　　《条例》中是如何具体体现公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五个法定程序的？这五个法定程序是否有固定的顺序？

　　公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定这五大程序，是规范重大行政决策程序最为关键的程序制度，也是《条例》的一个主要内容。

　　总体来看，一是在重大行政决策草案形成过程中，体现了公众参与、专家论证和风险评估程序的要求，规定除依法不予公开的外，应当听取公众意见。听取公众意见的方式可以是召开座谈会、论证会、问卷调查、民意调查、向社会公开征求意见等，对于一些专业性、技术性比较强的决策事项，应当组织专家论证，决策实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，应当组织风险评估。

　　二是明确合法性审查为必经程序，规定决策草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论。明确送请审查需要的材料、时间和合法性审查的内容。合法性审查的内容主要有三个：一是权限是否合法；二是程序是否合法，即是否履行了公众参与程序、专家论证程序、风险评估程序；三是决策的具体内容是否符合法律、法规、规章和国家政策的规定。要求负责合法性审查的部门要及时提出合法性审查意见，并对这个意见负责。决策承办单位根据合法性审查的意见，要对决策草案进行必要的调整或者补充。

　　三是明确集体讨论决定为必经程序，规定重大行政决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论。对会议议事规则也提出要求，参加会议的组成人员都要发表意见，而行政首长最后发表意见，拟作决定与多数人意见不一致的时候，应当说明理由。集体讨论决定的情况，应当如实记录，并与责任追究挂钩。

　　可以说，五大程序不是完全僵化的流程，重大行政决策从启动到作出，大致可以分为决策草案形成阶段、草案合法性审查和集体讨论阶段。公众参与、专家论证、风险评估属于决策草案形成阶段的程序，这三者之间没有固定的先后顺序，决策承办单位可以根据决策事项的特点和实际需要把握，有的程序可以反复多次履行，比如专家论证，就有可能进行多次专家论证。决策草案形成以后，需要依次履行合法性审查和集体讨论决定这两个程序。值得注意的是，如果在合法性审查中发现应当履行而未履行公众参与、专家论证和风险评估程序的，负责合法性审查的部门可以在审查意见中建议决策承办单位补充履行相关程序。在决策草案提交政府集体讨论决定时，报送材料里要说清楚履行前面四个程序的情况。集体讨论决定是五大程序中的最后一个程序，当然也不排除会议在集体讨论时，要求重新履行或者补充履行有关程序。

　　请问《条例》在规范重大行政决策程序的同时，对于行政效率会有什么样的影响？

　　第一，要全面理解效率的内涵。习总书记在中央全面深化改革领导小组第37次会议上强调，速度是效率，方法对头是效率，减少失误也是效率。也就是说，效率和速度不是完全等同的，效率有更加丰富的内涵和层次。违法决策、低水平决策，可能速度很快，但是给国家和人民造成重大损失，严重损害政府的公信力，这肯定不是真正意义上的效率。所以，《条例》通过规范程序，来提高决策水平，特别是在如何保障方法对头、保障减少失误上下工夫，这也是提高效率很重要的方面。

　　第二，要从长远和整体的角度来考量效率。就某个具体重大行政决策来看，规范程序确实可能延长做出决策的周期。但是从长远和整体上来看，一方面通过规范程序，有助于提高决策的质量，降低决策风险，这样可以保证决策在执行阶段更加顺畅，执行更加有力，从整体上提高决策效率。另一方面，通过规范程序，有助于减少决策“朝令夕改”“决而难行”，决策实行不了，或者发现决策错了，又要去改，这样反而更加影响效率。所以从长远来看，有利于政府全面正确地履行职能，提供优质高效的服务，促进经济社会持续健康发展。

　　第三，程序和效率虽然不是必然冲突的，但是如果程序过于繁琐僵化，有时也确实影响效率。这就要求在设定程序时，把握好制度的刚性和灵活性。本着这样的原则，在《条例》制定过程中，坚持了问题导向。一方面，在制度设计方面，要和当前客观实际，法治政府建设进程相适应，包括在重大行政决策事项的范围、法定程序等关键制度上，要注重实效性和针对性，要保证这个制度切实可行、行之有效。所以，《条例》分了不同的情况。对社会普遍期待、大多数行政机关有条件做到的提出明确规范。

　　《条例》明确列举了重大行政决策事项的范围，同时授权了决策机关制定目录和标准，这是出于什么考虑？

　　在立法调研、征求意见、整体研究的基础上，《条例》按照突出针对性、具备可行性、保留灵活性、提高透明度的原则，围绕地方政府职能，重点针对实践中问题比较突出的领域，通过“列举+排除”来框定重大行政决策事项的范围，允许决策机关结合实际确定决策事项目录、标准，并向社会公布。这个制度设计主要有以下几个方面的考虑：第一，“重大行政决策”中的“重大”是一个难以统一量化的概念，在立法过程中，各地对这个问题反映都比较集中。中国是个14亿人口的大国，陆地国土面积960多万平方公里，各地区发展不平衡，各级政府决策的影响面和侧重点也各不相同，由国家立法统一确定重大行政决策事项的具体标准并不现实。第二，授权决策机关制定决策事项目录、标准，能够让各地方结合职责权限确定符合本地实际的目录、标准，经同级党委同意后，通过向社会公布的方式实现外部监督。第三，《条例》在明确适用主体的同时，列举了制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施，制定经济和社会发展等方面的重要规划，制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施，决定在本行政区域实施的重大公共建设项目等重大行政决策事项类型。

　　此外，还有一个兜底条款，即“对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项”。《条例》排除适用于财政政策、货币政策等宏观调控决策，政府立法决策，突发事件应急处置决策。财政政策、货币政策等宏观调控决策属于中央事权，政府立法决策主要是依照立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例等来执行。突发事件应急处置主要依据突发事件应对法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规来执行。通过以上规定明确了重大行政决策事项的范围，为各地方制定重大行政决策目录、标准提供了依据和指引。

　　《条例》规定了座谈会、听证会等多种方式来保证公众的参与，那么是否有更多的配套措施来保证公众参与的实效性？比如对于公众普遍关心的问题，决策机构进行解释说明时，有没有对解释说明有期限的规定？

　　公众参与，也是《条例》制定过程中特别强化的一个方面。它一方面落实了以人民为中心的思想，是保障人民群众当家作主制度安排很重要的方面。另一方面，让公众参与决策也是政府重大决策吸取人民智慧、广泛听取意见、凝聚共识的很重要方面。所以，《条例》在制定过程中，把公众参与的有效性，作为一个很重要的方面。《条例》中有几个方面的体现：

　　第一，公众参与贯穿了重大行政决策的全过程。比如启动程序，规定公民可以对重大行政决策事项提出建议和意见；在作出过程中，对公众参与的方式，包括公开征求意见、听证会，作出规定；在决策后评估制度中，也把公众意见反映大的、比较多的，作为启动开展后评估的三种情况之一。所以，把公众参与贯穿到整个重大行政决策从启动开始到执行的全过程。

　　第二，在怎样听取公众意见的方式方法上也作了非常具体明确的规定。包括座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式，要求采取便于公众参与的方式，特别是重大行政决策，如果涉及到特定群体利益时，还要求听取有关特定群体包括人民团体、社会组织、群众代表的意见，在方式上这次规定得是比较具体明确的。

　　第三，在具体程序要求上，比如说向社会公开征求意见和召开听证会这两种方式，都作出了具体规定。比如公开征求意见，《条例》要求，对草案的文本和说明都要征求意见。征求意见原则上不能少于30天，通过便于公众知晓的媒体和渠道让大家了解掌握。对社会公众普遍关心的，或者专业性、技术性较强的重大决策事项，还要通过专家访谈等方式进行解释说明。听证会，针对过去有些听证会“走过场”，这次《条例》对听证会代表的广泛性，和不同意见的听证会代表，都有了比较具体的规定。

　　第四，在公众意见的研究处理上，明确规定了决策承办单位应当对社会各方面提出的意见进行归纳整理、研究论证，充分采纳合理意见，来完善决策草案。《条例》自9月1日起正式施行，我相信在施行前和施行后，在保障公众参与重大行政决策方面，还会不断地有配套性措施来进行完善。

　　今年2月，习总书记主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议，会议强调要把党的领导贯穿于重大行政决策的全过程和各方面，请问在坚持党的领导方面，《条例》这次有何具体规定？

　　这正式公布的《条例》比之前的征求意见稿，就加强党对重大行政决策领导方面，进一步加强了规定。特别是去年宪法修正后，第1条就规定了中国领导是中国特色社会主义最本质的特征。去年8月24日，中央全面依法治国委员会召开第一次会议的时候，习总书记在会议上发表重要讲话，明确提出了全面依法治国新理念新思想新战略，将其核心要义概括为“十个坚持”，其中第一个就是坚持加强党对依法治国的领导。规范重大行政决策程序是法治政府建设也是法治国家建设的很重要的方面，也必须要贯彻宪法和党中央的要求，加强党对重大行政决策的领导，把坚持党的领导贯彻到重大行政决策的全过程。

　　在《条例》中，有几点重要体现：一方面，把坚持党的领导作为一项根本要求，在《条例》第4条专门明确规定了，重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程。这是作为一项根本的要求在《条例》的总则里面明确规定。另一方面，在具体程序中，把党的领导也贯彻其中。条文有两个方面是明确提出的，比如《条例》第3条，对于决策机关确定的重大行政决策事项的目录、标准，要经同级党委同意后，向社会公布；《条例》第31条规定，重大行政决策出台前，应当按照规定向同级党委请示报告。这样就切实把党的领导贯彻到重大行政决策的全过程和各个方面。

　　第一条为了健全科学、民主、依法决策机制，规范重大行政决策程序，提高决策质量和效率，明确决策责任，根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等规定，制定本条例。

　　第二条县级以上地方人民政府（以下称决策机关）重大行政决策的作出和调整程序，适用本条例。

　　（一）制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；

　　（五）决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。

　　法律、行政法规对本条第一款规定事项的决策程序另有规定的，依照其规定。财政政策、货币政策等宏观调控决策，政府立法决策以及突发事件应急处置决策不适用本条例。

　　决策机关可以根据本条第一款的规定，结合职责权限和本地实际，确定决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布，并根据实际情况调整。

　　第四条重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程。

　　第五条作出重大行政决策应当遵循科学决策原则，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持从实际出发，运用科学技术和方法，尊重客观规律，适应经济社会发展和全面深化改革要求。

　　第六条作出重大行政决策应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策。

　　第七条作出重大行政决策应当遵循依法决策原则，严格遵守法定权限，依法履行法定程序，保证决策内容符合法律、法规和规章等规定。

　　第八条重大行政决策依法接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督，根据法律、法规规定属于本级人民代表大会及其常务委员会讨论决定的重大事项范围或者应当在出台前向本级人民代表大会常务委员会报告的，按照有关规定办理。

　　上级行政机关应当加强对下级行政机关重大行政决策的监督。审计机关按照规定对重大行政决策进行监督。

　　第十条对各方面提出的决策事项建议，按照下列规定进行研究论证后，报请决策机关决定是否启动决策程序：

　　（二）决策机关所属部门或者下一级人民政府提出决策事项建议的，应当论证拟解决的主要问题、建议理由和依据、解决问题的初步方案及其必要性、可行性等；

　　（三）人大代表、政协委员等通过建议、提案等方式提出决策事项建议，以及公民、法人或者其他组织提出书面决策事项建议的，交有关单位研究论证。

　　第十一条决策机关决定启动决策程序的，应当明确决策事项的承办单位（以下简称决策承办单位），由决策承办单位负责重大行政决策草案的拟订等工作。决策事项需要两个以上单位承办的，应当明确牵头的决策承办单位。

　　第十二条决策承办单位应当在广泛深入开展调查研究、全面准确掌握有关信息、充分协商协调的基础上，拟订决策草案。

　　决策承办单位应当全面梳理与决策事项有关的法律、法规、规章和政策，使决策草案合法合规、与有关政策相衔接。

　　决策承办单位根据需要对决策事项涉及的人财物投入、资源消耗、环境影响等成本和经济、社会、环境效益进行分析预测。

　　第十三条决策事项涉及决策机关所属部门、下一级人民政府等单位的职责，或者与其关系紧密的，决策承办单位应当与其充分协商；不能取得一致意见的，应当向决策机关说明争议的主要问题，有关单位的意见，决策承办单位的意见、理由和依据。

　　第十四条决策承办单位应当采取便于社会公众参与的方式充分听取意见，依法不予公开的决策事项除外。

　　听取意见可以采取座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式。

　　决策事项涉及特定群体利益的，决策承办单位应当与相关人民团体、社会组织以及群众代表进行沟通协商，充分听取相关群体的意见建议。

　　第十五条决策事项向社会公开征求意见的，决策承办单位应当通过政府网站、政务新媒体以及报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的途径，公布决策草案及其说明等材料，明确提出意见的方式和期限。公开征求意见的期限一般不少于30日；因情况紧急等原因需要缩短期限的，公开征求意见时应当予以说明。

　　对社会公众普遍关心或者专业性、技术性较强的问题，决策承办单位可以通过专家访谈等方式进行解释说明。

　　第十六条决策事项直接涉及公民、法人、其他组织切身利益或者存在较大分歧的，可以召开听证会。法律、法规、规章对召开听证会另有规定的，依照其规定。

　　决策承办单位或者组织听证会的其他单位应当提前公布决策草案及其说明等材料，明确听证时间、地点等信息。

　　需要遴选听证参加人的，决策承办单位或者组织听证会的其他单位应当提前公布听证参加人遴选办法，公平公开组织遴选，保证相关各方都有代表参加听证会。听证参加人名单应当提前向社会公布。听证会材料应当于召开听证会7日前送达听证参加人。

　　（二）听证参加人陈述意见，进行询问、质证和辩论，必要时可以由决策承办单位或者有关专家进行解释说明；

　　第十八条决策承办单位应当对社会各方面提出的意见进行归纳整理、研究论证，充分采纳合理意见，完善决策草案。

　　第十九条对专业性、技术性较强的决策事项，决策承办单位应当组织专家、专业机构论证其必要性、可行性、科学性等，并提供必要保障。

　　专家、专业机构应当独立开展论证工作，客观、公正、科学地提出论证意见，并对所知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私依法履行保密义务；提供书面论证意见的，应当署名、盖章。

　　第二十条决策承办单位组织专家论证，可以采取论证会、书面咨询、委托咨询论证等方式。选择专家、专业机构参与论证，应当坚持专业性、代表性和中立性，注重选择持不同意见的专家、专业机构，不得选择与决策事项有直接利害关系的专家、专业机构。

　　第二十一条省、自治区、直辖市人民政府应当建立决策咨询论证专家库，规范专家库运行管理制度，健全专家诚信考核和退出机制。

　　第二十二条重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策草案的风险可控性。

　　第二十三条开展风险评估，可以通过舆情跟踪、重点走访、会商分析等方式，运用定性分析与定量分析等方法，对决策实施的风险进行科学预测、综合研判。

　　开展风险评估，应当听取有关部门的意见，形成风险评估报告，明确风险点，提出风险防范措施和处置预案。

　　第二十四条风险评估结果应当作为重大行政决策的重要依据。决策机关认为风险可控的，可以作出决策；认为风险不可控的，在采取调整决策草案等措施确保风险可控后，可以作出决策。

　　第二十五条决策草案提交决策机关讨论前，应当由负责合法性审查的部门进行合法性审查。不得以征求意见等方式代替合法性审查。

　　决策草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论。对国家尚无明确规定的探索性改革决策事项，可以明示法律风险，提交决策机关讨论。

　　第二十六条送请合法性审查，应当提供决策草案及相关材料，包括有关法律、法规、规章等依据和履行决策法定程序的说明等。提供的材料不符合要求的，负责合法性审查的部门可以退回，或者要求补充。

　　第二十八条负责合法性审查的部门应当及时提出合法性审查意见，并对合法性审查意见负责。在合法性审查过程中，应当组织法律顾问、公职律师提出法律意见。决策承办单位根据合法性审查意见进行必要的调整或者补充。

　　（一）决策草案及相关材料，决策草案涉及市场主体经济活动的，应当包含公平竞争审查的有关情况；

　　（二）履行公众参与程序的，同时报送社会公众提出的主要意见的研究采纳情况；

　　第三十条决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论。决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定。

　　讨论决策草案，会议组成人员应当充分发表意见，行政首长最后发表意见。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。

　　第三十二条决策机关应当通过本级人民政府公报和政府网站以及在本行政区域内发行的报纸等途径及时公布重大行政决策。对社会公众普遍关心或者专业性、技术性较强的重大行政决策，应当说明公众意见、专家论证意见的采纳情况，通过新闻发布会、接受访谈等方式进行宣传解读。依法不予公开的除外。

　　第三十三条决策机关应当建立重大行政决策过程记录和材料归档制度，由有关单位将履行决策程序形成的记录、材料及时完整归档。

　　第三十四条决策机关应当明确负责重大行政决策执行工作的单位（以下简称决策执行单位），并对决策执行情况进行督促检查。决策执行单位应当依法全面、及时、正确执行重大行政决策，并向决策机关报告决策执行情况。

　　第三十五条决策执行单位发现重大行政决策存在问题、客观情况发生重大变化，或者决策执行中发生不可抗力等严重影响决策目标实现的，应当及时向决策机关报告。

　　公民、法人或者其他组织认为重大行政决策及其实施存在问题的，可以通过信件、电话、电子邮件等方式向决策机关或者决策执行单位提出意见建议。

　　第三十六条有下列情形之一的，决策机关可以组织决策后评估，并确定承担评估具体工作的单位：

　　开展决策后评估，可以委托专业机构、社会组织等第三方进行，决策作出前承担主要论证评估工作的单位除外。

　　开展决策后评估，应当注重听取社会公众的意见，吸收人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织参与评估。

　　第三十七条依法作出的重大行政决策，未经法定程序不得随意变更或者停止执行；执行中出现本条例第三十五条规定的情形、情况紧急的，决策机关行政首长可以先决定中止执行；需要作出重大调整的，应当依照本条例履行相关法定程序。

　　第三十八条决策机关违反本条例规定的，由上一级行政机关责令改正，对决策机关行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员依法追究责任。

　　决策机关违反本条例规定造成决策严重失误，或者依法应当及时作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，应当倒查责任，实行终身责任追究，对决策机关行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员依法追究责任。

　　决策机关集体讨论决策草案时，有关人员对严重失误的决策表示不同意见的，按照规定减免责任。

　　第三十九条决策承办单位或者承担决策有关工作的单位未按照本条例规定履行决策程序或者履行决策程序时失职渎职、弄虚作假的，由决策机关责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法追究责任。

　　第四十条决策执行单位拒不执行、推诿执行、拖延执行重大行政决策，或者对执行中发现的重大问题瞒报、谎报或者漏报的，由决策机关责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法追究责任。

　　第四十一条承担论证评估工作的专家、专业机构、社会组织等违反职业道德和本条例规定的，予以通报批评、责令限期整改；造成严重后果的，取消评估资格、承担相应责任。

　　第四十二条县级以上人民政府部门和乡级人民政府重大行政决策的作出和调整程序，参照本条例规定执行。

　　第四十三条省、自治区、直辖市人民政府根据本条例制定本行政区域重大行政决策程序的具体制度。