行政执法与刑事司法衔接机制的健全与完善
内容摘要：行政执法与刑事司法衔接机制（以下称“两法衔接”机制）的提出，源于整顿和规范市场经济秩序的工作需要。实践中，行政执法与刑事司法衔接机制的构建，不仅加强了行政执法机关和司法机关形成打击犯罪的合力,也强化了检察机关对行政执法机关执法活动的监督制约，促进行政执法机关依法、规范执法。笔者结合在“两法衔接”工作中发现的、亟待解决的问题，分析其原因并对如何进一步健全和完善“两法衔接”机制谈几点浅薄的建议。
随着社会主义市场经济的深入发展和依法治国的持续推进，行政执法与刑事司法相脱节给市场经济秩序、社会管理带来的问题日益凸显，而“两法衔接”机制作为一种制度设计和程序安排,即指行政执法机关将行政执法过程中发现的涉嫌犯罪案件移送刑事司法机关处理，它正是连接行政执法与刑事司法的纽带，是解决上述问题的关键。构建“两法衔接”机制意义重大，一是为行政机关在整顿和规范市场经济秩序过程中发现犯罪行为后移交司法机关处理提供了可循之道，加强行政执法机关和司法机关形成打击犯罪的合力，整合了执法资源；二是强化检察机关对行政执法机关执法活动的监督制约，避免以罚代刑，促进行政执法机关规范、透明执法，提高行政执法水平；三是契合当下我国推进权力运行体制改革、司法体制改革、政治体制改革的内在要求，顺应权力分立制衡的权力运作理念，符合法治中国建设的国家法制战略目标，对全面实现依法治国，建设社会主义法治国家意义重大。
2001年4月，国务院出台《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，首次提出“行政执法部门在查处违法行为中发现的犯罪线索，必须及时通报并依法移送公安部门及其他有关部门”。2001年7月，国务院颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对行政执法机关如何移送违法犯罪案件、如何审查涉嫌犯罪案件线索作出具体规定，并规定上述活动应当依法接受人民检察院监督。至此，全国各地区各有关部门陆续建立、健全“两法衔接”工作机制。
2014年4月，宝鸡市人民检察院印发了《关于成立宝鸡市行政执法与刑事司法衔接工作领导小组的通知》、《宝鸡市行政执法与刑事司法衔接信息共享平台管理办法（试行）》，在市检察院的统一部署和指导下，金台区人民检察院经与金台区政府法制办多次沟通协调，共同牵头成立宝鸡市金台区行政执法和刑事司法相衔接工作领导小组，2014年5月，该领导小组制定了《金台区关于建立信息共享平台推进两法衔接工作的实施方案》，并采取“N+1+1+1”模式，即N代表区行政执法机关(包括工商、林业等28家区行政执法单位)，三个1即代表区政府法制办、区检察院、区公安分局，领导建立了“两法衔接”信息共享平台、“两法衔接”常态化联系工作机制，确立了案件信息移送共享、联席会议、提前介入、专项检查监督等多项制度。
通过“两法衔接”信息共享平台及“两法衔接”常态化联系工作机制建设，我院“两法衔接”机制的制度性框架已基本搭建且取得了一些成效，截止日前，区行政执法机关向“两法衔接”信息共享平台录入行政执法案件196件，向公安机关移送涉嫌犯罪案件4件6人，区公安分局立案侦查4件9人，我院经审查批准逮捕3件8人并建议追捕1人，但实践中也出现了一些亟待解决的问题，诸如案件录入不及时、移送数量少，证据收集及转化难，检察监督强度不足等。
“两法衔接”信息共享平台的建立，能够有效促进不同部门之间案件信息共享、整合行政执法与刑事司法资源、提高办案效率，但信息共享平台能否发挥其应有的作用，主要取决于行政执法机关能否及时、主动向系统录入案件信息。实践中出现的问题，一是，部分行政执法机关对案件移送不及时,多数表现为将涉嫌犯罪案件作行政处罚，处理完毕后再录入平台，贻误了司法机关介入案件的最佳时机，造成后期侦查取证难，办案质量不高；二是，部分行政执法机关配合度不高，移送案件数量少。如金台区行政执法机关向“两法衔接”信息共享平台录入行政执法案件共计196件，其中主力为市场监督管理局155件，其他部门移送案件数量少，地税、安监等部门移送案件数量为0件。
国务院关于《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》之第三条规定，“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据¼¼等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送”，这与我国《刑事讼诉法》第一百一十条关于立案标准之规定 “认为有犯罪事实需要追究刑事责任”基本一致。但实践中，行政执法机关往往因受困于办案力量不足、执法专业水平不高等因素，对犯罪追诉标准的规定不明确，对收集刑事证据的程序、范围、程度不清晰，向公安机关移送的案件证据无法达到刑事立案标准而被公安机关不予立案，进而导致行政执法办案人员移送案件的主动性不高。
我国《刑事讼诉法》第五十二条第二款规定“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”，虽然将客观性较强的实物证据纳入转化刑事证据范围，但仍应认识到行政证据与刑事证据转化的关键在于行政证据是否具备刑事证据的客观性、关联性和合法性。由于实物证据具有易灭失性、不可逆性，实物证据的提取、固定、保存更需要合法、真实、有效，实践中，部分行政执法人员对证据收集不专业，导致证据收集程序、手段不合法，证据保存不合法，在案件移交进入侦查、审查批捕环节，行政执法机关收集实物的证据被依法排除或无法转化为刑事证据且重新收集难度大，致使案件无法达到刑事立案标准、无法追诉，使得“两法衔接”工作效率和司法办案质量大打折扣。
“两法衔接”机制有效运行的前提是行政执法机关与刑事司法机关的互相理解、配合与支持，实践中，部分行政执法机关主观缺乏对“两法衔接”工作的正确认知，简单认为检察机关作为监督者处于优势地位，而其作为被监督者处于劣势地位，“两法衔接”工作徒增负担，因此从不移送涉嫌犯罪案件的线索，对检察机关的监督置之不理。
通过召开联席会议、联合专项检查等方式，固然能够发现并解决一些问题，但在信息沟通、共享方面均具有滞后性的缺点，“两法衔接”信息共享平台建设，就是想通过计算机网络系统建设，消除各行政执法部门之间的信息孤岛现象，便于司法机关对案件信息的动态化监督管理。然实践中，一方面，部分行政执法机关并非发现案件线索立即录入系统，而是待行政处理后再录入甚至不录入，往往导致司法机关丧失了最佳的提前介入时机；另一方面，司法机关受制于办案力量有限，只是定期查阅统计平台录入信息，不利于及时发现案件线索。
综合我院在“两法衔接”工作中存在的问题，分析产生上述问题的主要原因在于：
一是，部分行政执法机关未充分认识到“两法衔接”工作的重要意义，对“两法衔接”工作存在抵触情绪。一方面，行政执法机关单从部门自身利益出发，认为“两法衔接”机制使得行政执法单位成为被监督者，之前行政执法过程中的行政处罚裁量权受到了检察机关的限制和监督；另一方面，“两法衔接”机制增加了行政执法机关的工作量，且对其执法水平提出了更高要求，而部分行政执法机关安于现状、消极应对。
二是，部分行政执法机关办案人员法律专业水平不高，具体体现在：一方面，行政执法人员对办理案件是否涉嫌犯罪的构罪标准认识不清、对证明符合够罪标准的证据要求把握不足，对是否需要移送司法机关处理犹豫不决；另一方面，证据收集、固定、保全能力不足，收集程序、手段多有瑕疵，达不到证据证明能力标准，证据转化难，致使案件无法进入刑事立案侦查、审查起诉等环节，办案效率大大折扣。
三是，“两法衔接”信息平台的维护和运行，需要耗费大量人力、物力、财力，一方面，对于接处警压力较大的公安机关来说，往往要求行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件应完全符合《刑诉法》关于立案的条件，客观上增加了行政执法机关的工作难度，影响了其移送案件的积极性，减少了监督线索来源；另一方面，对于身处办案一线的侦查监督部门来说，不可避免的面临案多人少，无法抽调专人监督、协调“两法衔接”信息平台的运行，导致检察监督滞后，沟通不及时等问题。
针对上述存在的问题及原因，分析如何唤起部分行政执法机关的主动参与意识、用足用活“两法衔接”信息共享平台、强化检察机关的监督作用，对健全与完善“两法衔接”机制极为重要。
做好“两法衔接”工作，检察机关决不能剃头挑子一头热，而是要加强与行政执法机关的沟通与合作，与行政执法机关一道，凝心聚力，共享共建。一是，要正确认识健全与完善“两法衔接”机制的重要意义，站在推进依法治国的大局，充分认识“两法衔接”机制不仅是整合执法资源、强化行政执法机关和司法机关形成打击犯罪合力的客观要求，也是强化对行政执法机关执法活动监督制约、促进行政执法机关规范执法的必然要求；二是，“两法衔接”机制中的每个成员单位，都要树立主动参与意识，摒弃“部门利益”思想，积极配合其他单位，共同下好“两法衔接”机制这盘大棋。
检察机关提前介入行政执法机关查处、经初步判断可能涉嫌犯罪的案件，不仅有利于利用自身对案件定性、证据把握的优势引导行政执法机关调查、取证，也有利于检察机关的监督触角前移，加强对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督。
落实提前介入制度，要坚持“参与不干预、引导不主导、监督不失职、配合不越位”的原则，对行政执法机关查处的、经初步判断可能涉嫌犯罪的案件形成提前介入的常态化。行政执法机关查处可能涉嫌犯罪的案件时，应主动邀请检察机关参与，检察机关负责引导行政执法机关围绕案件定性，收集、固定和保全证据，提高行政执法效率；检察机关发现行政执法机关查处的可能涉嫌犯罪的案件，认为有必要时可主动派检察官提前介入，帮助行政执法机关正确分析案件定性，将检察机关的监督触角前移，防止“有案不移”、“以罚代刑”，加强对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督，力保“两法衔接”机制的有效运行。
立案监督是我国《刑诉法》赋予检察机关的一项重要刑事监督职能，重点在于监督“有案不移”、“以罚代刑”、“有案不立”及“非法立案”等情形。检察机关应用活“两法衔接”信息共享平台，发现行政执法人员对依法应向司法机关移送的涉嫌犯罪案件以罚代刑或不移送的，及时发出检察建议，全程监督案件移送，对涉嫌渎职犯罪的，及时移送本院自侦部门追究其刑事责任；检察机关应继续拓宽监督渠道，借助“驻公安派出所检察室”加强对公安机关立案活动监督，发现公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，有案不立或非法立案的，及时纠正并加大对后续侦查活动的跟踪监督力度。
司法责任制改革是深化司法责任制改革的核心和基石，以司法责任制改革为契机，通过开展入额遴选，科学分类管理，让优秀的办案力量回归办案一线，优化司法资源配置，提高检察监督队伍的专业化水平；通过建立符合司法规律的检察权运行新机制，对内设机构进行“大部制”改革，探索建立专门负责“两法衔接”机制运行的部门，或建立以检察官为主体的新型办案组织并确立某一办案组专职负责“两法衔接”工作；通过完善绩效考核、追责等机制，调动检察人员监督积极性，提升监督实效。
“两法衔接”机制的有效运行，离不开一支信念坚定、司法为民、敢于担当、清正廉洁的检察队伍，也离不开一支忠诚敬业、清正廉洁、公正执法、热情服务的行政执法队伍，两支队伍素质的高低决定了“两法衔接”工作的质量和效果，因此，要加强队伍建设，为健全和完善“两法衔接”机制提供坚强的组织保障。
加强队伍建设，思想政治建设是核心。要始终将思想政治建设摆在第一位，引导行政执法人员、司法人员把坚定的理想信念作为政治灵魂，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，坚定走中国特色社会主义法治道路，勇于担当起落实党中央重大决策部署的政治责任，切实增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，树立对党忠诚、敢于担当的政治品格。
加强队伍建设，业务素质培训是关键。对于检察队伍建设，要以提升法律监督能力为核心，开展专业化培训，通过开展岗位培训、岗位练兵、岗位竞赛等多措并举，强化检察人员监督意识，提高检察人员的专业素养和职业技能；对于行政执法队伍建设，要以提高法律适用能力为核心，通过举办学习会、专题讲座、联席会议等活动，增加行政执法人员的法律知识储备，尤其在日常工作不涉及的刑法等知识领域，以提高行政执法人员对案件是否涉嫌犯罪的甄别能力；通过与司法机关的交流和相互学习，强化行政执法人员依法取证意识，提高其收集、固定、保全证据的能力，提升行政执法办案的质效。（史安祥 郭东磊 ）