瀛航•刑事┃“两法衔接”案件不宜一概停止行

　　当行为人的违法行为同时违反行政法律法规和刑法相关规定，既构成行政违法又构成刑事犯罪时，会产生行政处罚与刑事处罚的竞合。一些行政机关对既违反行政法律法规又触犯刑法的行为人，往往仅依据相关规定向公安机关移送犯罪线索，而不对其处以行政处罚；在行为人受到刑事处罚后，也不再对其进行行政处罚或者不再督促其履行之前的行政处罚。

　　这样的执法思路也影响检察机关在行政公益诉讼中办案的实效性。例如，检察机关在诉前程序中，按照“两法衔接”的规定，要求行政机关继续履行行政职责时，有的行政机关提出“一事不再罚”或尚不具备履行职责条件等理由进行抵触，甚至一些部门出台文件对适用“两法衔接”程序的案件不予行政处罚。笔者认为，行政机关以案件进入刑事诉讼程序为由不再给予相应行政处罚，或者不执行之前作出的行政处罚属于对“一事不再罚”原则和“两法衔接”制度的错误理解，行政机关的上述做法可能会构成不履行职责。

　　根据“过罚相当”的基本精神，在行政处罚和“两法衔接”适用中遵循“一事不再罚”原则。“一事不再罚”表现在两个方面，其一是根据《中华人民共和国行政处罚法》第24条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。即针对同一个行为人的同一违法行为不能进行重复罚款。其二是同种类刑事处罚与行政处罚应当折抵。根据行政处罚法第28条的规定，违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》作相同规定。从上述规定可以看出，“一事不再罚”原则仅适用于行政处罚与刑罚处罚同种类的处罚之中，对同一违法行为并行给予不同种类的刑事处罚和行政处罚并不违反“一事不再罚”原则。

　　行政处罚的目的主要是，实现行政机关对公共事务的有序管理，而刑事处罚的目的主要是惩治和预防犯罪。行政处罚与刑事处罚目的和功能不同，决定两者的处罚性质和种类不同。

　　行政处罚的种类主要有人身自由罚：如行政拘留；财产罚：如罚款、没收违法所得、没收非法财物；行为罚：如责令限期拆除、恢复原状；能力罚：如责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；声誉罚：如警告等。行政处罚中既有人身自由和财产性质的惩罚，也有对某类主体资格的限制和除去违法状态恢复原状的处罚，处罚性质侧重于管理。而刑事处罚侧重于惩罚，主要是人身自由罚和财产罚，其他种类的处罚方式，刑事处罚中并没有涵盖。

　　因此，从责任后果的承担来讲，刑事处罚不能代替行政处罚。例如，对于违法占用耕地搭建违章建筑构成犯罪的行为人，仅对其处以刑事处罚并不能使受到破坏的耕地恢复原状，为此国土资源主管部门还应责令其限期拆除违法建筑并恢复土地原状，否则，便属于怠于履行职责。也许有人认为，犯罪嫌疑人都被采取强制措施了，怎么执行其承担行为罚。这并非本质问题，是否承担行政责任是与行政违法行为有关，与行为人的履行能力无关。并且，即使违法行为人因被羁押而不能亲自拆除违法建筑并恢复土地原状，其可以委托他人履行或者由行政机关决定由第三人代履行。

　　部分行政机关对当事人被追究刑事责任后，不应当再给予行政处罚的理解和做法与法律规定不符，客观上也会造成构成犯罪的行为人受到的惩罚比不构成犯罪的行为人受到的行政处罚实际负担更轻的不合理情形，对破坏公共利益的违法犯罪行为震慑不够，也不利于公益的修复。

　　所谓刑事优先原则，是指针对同一违法行为，需要同时予以行政处罚与刑事处罚时，应当优先追究其刑事责任。《中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》正是依据刑事优先原则作出规定。根据刑事优先原则，行政机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，行政机关未作出行政处罚的原则上应当等待刑事诉讼程序终结，再决定是否追究违法行为人的行政法律责任。

　　但是如果一味强调刑事优先原则，由于责令限期拆除、恢复原状、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等行为罚和能力罚只能由行政执法机关作出，就会出现违法行为已被刑事立案，行政机关消极等待，违法行为还能继续实施、违法状态继续存在的不合理和不合法情形。

　　因此，适用“两法衔接”程序，也应当遵循行政效率原则。行政效率原则指行政机关应当积极履行法定职责，禁止不作为或不完全作为，行政机关必须遵守法定时限，禁止不合理延迟，延迟是行政不公和行政侵权的表现。对适用“两法衔接”程序的案件，除拘留、罚款、没收违法所得、没收非法财物等人身自由罚、财产罚应当中止外，其他种类的行政处罚应当视情及时作出，以尽快消除违法状态、恢复受损公益、维护社会管理秩序。

　　对此，有些行政规章已有相应规定。如2014年10月颁布的《国土资源违法行为查处工作规程》规定：“移送时，国土资源主管部门未作出行政处罚或者行政处理决定，人民法院判决后，违法状态仍未消除的，国土资源主管部门应当依法作出行政处罚或者行政处理。”2015年12月颁布的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第12条规定：“食品药品监管部门向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证的行政处罚决定，不停止执行。”第15条规定：“对于尚未作出生效裁判的案件，食品药品监管部门依法应当责令停产停业、吊销许可证等行政处罚，需要配合的，公安机关、检察院、法院应给予配合。”2017年1月颁布的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第16条规定：“对尚未作出生效裁判的案件，环保部门依法应当给予或者提请人民政府给予暂扣或吊销许可证、责令停产停业等行政处罚，需要配合的，公安机关、人民检察院应给予配合。”这些“两法衔接”程序的具体规定，其内容均明确了行政机关在违法案件进入刑事诉讼程序后仍然负有对违法行为人作出相应行政处罚的职责。

　　综上，笔者认为对适用“两法衔接”程序的违法行为不能一概停止行政处罚。行政相对人的违法行为同时触犯行政法律法规和刑法，且已经移送公安机关处理或已经追究刑事责任的，如果行政机关存在没有依法正确履行职责的情况，检察机关可以进行监督，符合提起行政公益诉讼条件的，应当提起行政公益诉讼。返回搜狐，查看更多