学者：行政调解实践不尽人意立法时应尽可能统

　　“在实践中，行政调解的运用仍存在依据不足、操作混乱等问题。”3月31日，

　　中国政法大学法治政府研究院、中国法学会行政法学研究会在京举办《法治政府蓝皮书：中国法治政府发展报告（2017）》发布会

　　。中国人民大学教授莫于川在报告中撰文指出，行政调解的发展和运用情况不尽如人意，成为三大调解制度体系中的短板，应加强行政调解的理论与制度支撑。

　　我国目前存在三大调解制度，分别为：人民调解、司法调解、行政调解。行政调解，是指由我国行政机关主持，通过说服教育的方式，民事纠纷或轻微刑事案件当事人自愿达成协议，解决纠纷的一种调解制度，通常也称为政府调解。

　　2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，将行政调解列为建设法治政府的民事纠纷解决三大制度举措之一：完善行政调解、行政裁决、仲裁制度。受其影响，2015年至今全国范围内对行政调解的立法进入了一个新的高峰期。

　　截至目前，我国尚未出台统一的《行政调解法》、《行政调解条例》，仅有零星的条文对其进行描述。前述报告指出，由于行政调解制度规范不统一、不规范、不明晰，容易造成实践中出现反复调解、越权调解、以调代罚、乱调滥调、拒绝调解等问题。

　　报告显示，从我国现有的立法情况来看，各地对于行政调解的规定参差不齐。有些省市行政调解的法律制度保障较为充分，如四川省已经出台了大量与行政调解有关的规范性文件。而有些省市的行政调解制度的法律保障仍显匮乏，如山西省和河北省，其并未在全省范围内出台与行政调解有关的规章或规范性文件。

　　“过于分散的法律规范缺乏体系上的统一性与协调性。”莫于川认为，与此同时，同一省内，不同效力的文件以及不同职能部门对于行政调解的范围有不同的理解。此外，针对行政调解的内容是否可以扩展至行政争议这一问题也存在争议。

　　“这在实践中极易造成混乱。”莫于川建议，在行政程序立法和行政调解专门立法时，应尽可能统一调整范围，可以借鉴《北京市行政调解办法》的规定，把行政调解对象范围确定为以民事纠纷为主、行政争议为辅，并强化对行政调解的理论与制度支撑。

　　另外的问题是，我国现有的法律规范虽然设定了行政调解，却没有规定具体的调节程序。既缺乏有关行政机关进行行政调解的启动、受理、实施、时限等一整套详细规定，又缺乏如何在该机制中确保各方当事人的参与以保障其合法权益、确保纠纷处理公正性的相关规定。

　　“目前主持行政调解组织设置采取的是行政权力和地域管理相配置的模式。从乡镇一级到国务院，不同的职能部门基本上都涉及行政调解，而且没有管辖范围的划分。”报告认为，上述管辖模式使得“调解主体对于简单易办的案件都想办理，遇到棘手的案件时则以‘没有法律明确规定为由’相互推诿、逃避责任、不利于调解发挥功效。”