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典型案例丨纠正违法强拆倒逼依法行政

政务公开 2019-11-06 22:5291未知村民自治信息网

  2014年9月,公布征收决定之前,浙江省金华市婺城区政府就对市民许水云的房子进行了强拆。政府给出的理由是所谓“误拆”,许水云坚决不要政府事后的“补偿”,而是要求当地政府按《国家赔偿法》规定对“行政违法”进行国家赔偿。之前,在浙江当地的一审、二审中,法院仅仅判决政府应进行征地补偿,而没要求对违法行政强拆进行国家赔偿。

  2018年1月25日,最高人民法院第三巡回法庭再审了这起案件,并当庭宣判:确认行政机关强拆行为违法,责令政府进行行政赔偿。

  党的十九大报告指出:“建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法。”此次案件的审理从司法层面明确违法强拆的法律责任,倒逼政府依法行政,体现了国家保护产权原则。

  本期推送本案判决书中的“争议焦点及裁判要旨”部分,以及马怀德、周佑勇、章剑生三位教授的案件点评。

  文末可点击下载“许水云诉婺城区政府行政强制及行政赔偿一案行政判决书”参考学习。

  根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,在国有土地上房屋征收过程中,有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权,建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。

  民事主体自行违法强制拆除他人合法房屋,涉嫌构成故意毁坏财物罪的,权利人可以依法请求公安机关履行相应职责;人民法院经审查认为有犯罪行为的,应当依据《行政诉讼法》第六十六条第一款的规定,将有关材料移送公安、检察机关。

  因而,除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的,则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施,人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体,并应承担相应的赔偿责任。

  本案虽然有婺城建筑公司主动承认“误拆”,但改造工程指挥部工作人员给许水云发送的短信、许水云提供的有行政执法人员在拆除现场的现场照片及当地有关新闻报道等,均能证实2014年9月26日强制拆除系政府主导下进行,故婺城区政府主张强拆系民事侵权的理由不能成立。

  婺城建筑公司拆除案涉房屋的行为,其法律责任应由委托其拆除的改造工程指挥部承担;改造工程指挥部系由婺城区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的临时机构,婺城区政府应当作为被告,并承担相应的法律责任。

  《中华人民共和国物权法》第四条规定,国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。

  许水云房屋虽然未依法办理相关建设手续,也未取得房屋所有权证,但案涉房屋确系在1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前建造的历史老房,应当认定为合法建筑,许水云通过继承和购买成为房屋所有权人,其对案涉房屋拥有所有权,任何单位和个人均不得侵犯。

  国家因公共利益需要确需征收的,应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定,给予房屋所有权人公平补偿,并按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条的规定,先给予补偿,后实施搬迁。房屋所有权人在签订补偿协议或者收到补偿决定确定的补偿内容后,也有主动配合并支持房屋征收的义务和责任。

  同时,为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施,还专门规定对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人可以依法进行强制搬迁。

  本院注意到,案涉房屋的征收拆迁,最早始于2001年7月金华开发公司取得拆迁许可证,在10多年时间内,如因房屋所有权人提出不合法的补偿请求,导致未能签署补偿安置协议,婺城区政府及其职能部门应当依法行使法律法规赋予的行政职权,及时作出拆迁安置裁决或者补偿决定,给予许水云公平补偿,并及时强制搬迁以保障公共利益的实现和拆迁征收工作的顺利进行。

  但婺城区政府及相应职能部门既未及时依法履职,又未能保障被征收人合法权益,也未能正确理解《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关强制搬迁制度的立法目的,还未能实现旧城区改造项目顺利实施;而是久拖不决,并以所谓民事“误拆”的方式违法拆除被征收人房屋,最终不得不承担赔偿责任。

  一、二审法院判决确认婺城区政府强制拆除行为违法,符合法律规定,本院予以支持。

  在国有土地上房屋征收过程中,征收及与征收相关联的行政行为违法造成损失的赔偿问题,较为复杂。

  其中,既有因违法拆除给权利人物权造成损失的赔偿问题,也有因未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条和当地征收补偿政策进行征收补偿而给权利人造成的应补偿利益的损失问题,甚至还包括搬迁、临时安置以及应当给予的补助和奖励的损失问题。

  尤其是在因强制拆除引发的一并提起的行政赔偿诉讼中,人民法院应当结合违法行为类型与违法情节轻重,综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准,依法、科学地确定赔偿项目和赔偿数额,让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿,确保产权人得到公平合理的补偿。

  同时,人民法院在确定赔偿义务机关和赔偿数额时,要坚持有权必有责、违法须担责、侵权要赔偿、赔偿应全面的法治理念,对行政机关违法强制拆除被征收人房屋,侵犯房屋所有权人产权的,应当依法责令行政机关承担全面赔偿责任,而不能让产权人因侵权所得到的赔偿低于依法征收所应得到的补偿。

  因此,对许水云房屋损失的赔偿,不应再依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条所规定的《房屋征收决定》公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格,即2014年10月26日的市场价格,为基准确定,而应按照有利于保障许水云房屋产权得到充分赔偿的原则,以婺城区政府在本判决生效后作出赔偿决定时点的案涉房屋类似房地产的市场价格为基准确定。

  同时,根据《国家赔偿法》第三十六条第八项有关对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿的规定,许水云在正常征收补偿程序中依法和依据当地征收补偿政策应当得到的利益损失,属于其所受到的直接损失,也应由婺城区政府参照补偿方案依法予以赔偿。

  因此,本案存在行政赔偿项目、标准与行政补偿项目、标准相互融合的情形,一审法院判决第二项责令婺城区政府参照《征收补偿方案》对许水云进行赔偿;二审法院判决认为应当通过后续的征收补偿程序获得救济,并据此驳回许水云的行政赔偿请求,均属对《国家赔偿法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定的错误理解,应予纠正。

  结合《国家赔偿法》第三十六条诸项规定以及许水云申请再审的请求,婺城区政府既可以用在改建地段或者就近地段提供类似房屋的方式予以赔偿,也可以根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。婺城区政府与许水云可以按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定的方式确定房地产价格评估机构。

  鉴于案涉房屋已被拆除,房地产评估机构可以参考《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条所规定的方法,根据婺城区政府与许水云提供的原始资料,本着疑点利益归于产权人的原则,独立、客观、公正地出具评估报告。

  既然案涉房屋已被认定为合法建筑,则其与已发放房屋所有权证的房屋在补偿问题上拥有同等法律地位。

  如果许水云提供的营业执照、纳税证明等证据,能够证明其符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋国有土地上房屋征收与补偿条例》《金华市区国有土地上房屋征收与补偿实施意见(试行)》所确定的经营用房(非住宅房屋)条件,则婺城区政府应当依据上述规定,合理确定停产停业损失的金额并予以赔偿。

  但由于征收过程中的停产停业损失,只是补偿因征收给房屋所有权人经营造成的临时性经营困难,具有过渡费用性质,因而只能计算适当期间或者按照房屋补偿金额的适当比例计付。

  同时,房屋所有权人在征收或者侵权行为发生后的适当期间,也应当及时寻找合适地址重新经营,不能将因自身原因未开展经营的损失,全部由行政机关来承担。因此许水云主张按每月停产停业损失2万元标准赔偿至房屋恢复原状时的再审请求,没有法律依据,本院不予支持。

  许水云向一审法院提供的相关照片与清单,可以判断案涉房屋内有鸟笼等物品,与其实际经营花鸟生意的情形相符;在许水云已经初步证明存在损失的情况下,其合情合理的赔偿请求应当得到支持。

  婺城区政府可以根据市场行情,结合许水云经营的实际情况以及所提供的现场照片、物品损失清单等,按照有利于许水云的原则酌情确定赔偿数额,对房屋内财产损失依法赔偿。

  综上,一、二审法院判决认定的基本事实清楚,一、二审法院判决确认婺城区政府强制拆除许水云房屋的行政行为违法的判项正确,本院予以维持。

  但一审判决责令婺城区政府参照《征收补偿方案》对许水云进行赔偿,未能考虑到作出赔偿决定时点的类似房地产市场价格已经比《征收补偿方案》确定的补偿时点的类似房地产市场价格有了较大上涨,仅参照《征收补偿方案》进行赔偿,无法让许水云有关赔偿房屋的诉讼请求得到支持;二审判决认为应通过征收补偿程序解决本案赔偿问题,未能考虑到案涉房屋并非依法定程序进行的征收和强制搬迁,而是违法实施的强制拆除,婺城区政府应当承担赔偿责任。

  据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款之规定,判决如下:

  一、维持浙江省高级人民法院 (2017)浙行终154号行政判决第一项与浙江省金华市中级人民法院(2015)浙金行初字第19号行政判决第一项。即确认金华市婺城区人民政府强制拆除许水云位于金华市婺城区五一路迎宾巷8号、9号房屋的行政行为违法;

  二、撤销浙江省高级人民法院 (2017)浙行终154号行政判决第二项、第三项与金华市中级人民法院(2015)浙金行初字第19号行政判决第二项;

  三、责令金华市婺城区人民政府在本判决生效之日起九十日内按照本判决对许水云依法予以行政赔偿。

  中国政法大学副校长,行政法学教授、博士生导师,我国首位行政诉讼法学博士。中共中央委员会特邀监察员,中国行政法学研究会会长,中国法学会常务理事,中国监察学会副会长。

  职权法定是依法行政的基本要求。对行政机关而言,法律法规赋予的职权,既是权力更是义务还是责任。依法应当由行政机关行使的职权,行政机关既不能放弃,也不能任意授予其他组织行使。

  党的十九大报告指出:“要加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。”通过行政诉讼监督行政机关依法行政,把行政权关进制度笼子,其中一个重要标准就是审查行政机关是否超越职权以及是否放弃履行职权。

  从有法可依的角度来讲,我国《宪法》《物权法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等均明确规定,只有公共利益的需要才能实施征收。

  同时,对市、县级人民政府如何组织实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁以及如何保障被征收人获得房屋市场评估价为基准的公平补偿的权利等,法律法规规章进行了系统、严密的规定。市、县级人民政府只要按照法律法规规章的规定,依法履行征收、补偿职责,就能既确保公共利益的建设需要,又能维护被征收人产权。

  但是,也有少数基层政府为了建设项目的快速推进,自己不出面实施强制搬迁,而是由拆迁公司、建设单位等实施违法拆除,意图将行政强制转化为民事侵权,给房屋所有权人维权造成一定障碍。

  在本案中,婺城区政府主张房屋是由于该区块的改造工程指挥部委托婺城区建筑公司拆除他人房屋时,因操作不慎导致许某某的房屋坍塌,因而主张不应由政府,而是应当由婺城区建筑公司承担相应的民事侵权责任。

  但是,根据法律法规的规定,征收、补偿与强制搬迁,是市、县级人民政府及其职能部门的法定职权。市、县级人民政府既不能将应当依法由其行使的行政强制权,委托建筑公司等民事主体行使;也不能以房屋被拆除系民事侵权为由,要求产权人通过民事诉讼解决争议。改造工程指挥部仅仅是市、县级人民政府履行征收职责的行政协助人,其行为的后果依法仍然应当由市、县级人民政府承担。

  最高人民法院当庭宣判指出,虽然建筑公司承认是其 “误拆”许某某的房屋,但根据改造工程指挥部工作人员给许某某发送的有关“如不配合将破门进行安全检查及公证”的短信、行政执法人员在拆除现场的照片以及有关新闻报道等,均能证明强制拆除许某某的房屋系改造工程指挥部主导下进行。由于该工程指挥部是婺城区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的临时机构,其违法侵权的责任应当由婺城区政府承担。

  法无授权不可为,法定职责必须为。最高人民法院通过本案判决,进一步明确了市、县级人民政府实施强制搬迁行为在组织法和行为法上的主体责任,防止市县级政府在违法强拆后,又利用补偿程序来回避国家赔偿责任,回避人民法院行政诉讼对行政强制权的监督。

  同时,为了全方位、无漏洞地保护物权,我国建立了民事、刑事和行政诉讼三种渠道,分别救济因民事侵权、刑事犯罪或者行政侵权而造成的物权损失。

  对确系民事主体等违背行政机关的意愿自行强制拆除他人合法房屋,涉嫌构成故意毁坏财物罪的,权利人可以依法请求公安机关履行相应职责;人民法院经审查认为有犯罪行为的,应当依据行政诉讼法的规定,将有关材料移送公安、检察机关。

  东南大学副校长,长江学者,行政法学教授,博士生导师,第六届全国十大杰出青年法学家。全国法学专业教学指导委员会委员、中国法学会理事、中国法学会行政法学研究会副会长、江苏省法学会会长、江苏省人大常委会立法咨询专家组副组长。

  在建设社会主义法治国家的进程当中,对 “法治”基本内涵、价值的理解是一个本源性、基础性问题,在很大程度上影响着法学研究和司法实践。

  习总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”这一宗旨,要求人民法院在司法裁判中遵循实质法治理念,使裁判结果符合人民群众共同认可的价值观,实现裁判的实质公正。

  新行政诉讼法第一条将“解决行政争议”作为行政诉讼法的立法目的之一加以规定,就体现了实质法治的理念。实质法治理念强调纠纷的实质性化解,具体包含三层含义:

  三是通过案件的审理,明晰了此类纠纷的处理界限,行政机关和社会成员能够自动根据法院的判决调整自身行为。

  为达到此种效果,需要人民法院在纠纷处理中防止裁判的形式主义,既要做到形式正义更要做到实质正义,不能“案结事不了”“官了民不了”。

  本案的裁判改变了传统的因政府违法强制拆除被征收人合法房屋后,在司法救济中分别作为“赔偿问题”与“补偿问题”,采用两个程序、两个案件、两次审理的模式;而是充分考虑到此问题的复杂性,既保护因违法拆除给权利人房屋造成的损失,也保护被征收人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和当地征收补偿政策应当得到也能够得到的补偿利益的损失。

  开创性地综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准,让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿,确保产权人得到公平合理的补偿。

  从而通过一次诉讼,一个裁判,一次性化解纠纷,既减轻被征收人诉累,更是全面、及时保护被征收人产权和可得利益损失。

  本案在具体赔偿标准与赔偿时点确定方面,更是体现了全面赔偿原则,较好地回答了房价普遍上涨的大背景下,如何保护被征收房屋的产权问题。

  最高人民法院充分考虑到,如果仅仅按照征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格进行赔偿,那么许某某因侵权赔偿所得到的赔偿金,就无法实现在改建地段或者就近地段购买到类似房屋,这就无法实现对产权的全面保护。

  因此判决要求按照赔偿时的市场价格予以赔偿,或者提供改建地段或者就近地段类似房屋的方式予以赔偿。

  最高人民法院通过本案判决,宣告了有权必有责、违法须担责、侵权要赔偿、赔偿应全面的法治理念,实现了司法的实质正义,真正体现了《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的原则精神。

  浙江大学公法与比较法研究所长,浙江大学法学院学术委员会主任,行政法学教授,博士生导师。中国行政法学研究会常务理事、中国行政法学行政诉讼法专业委员会常任委员、浙江省行政法学研究会会长、浙江省政府专家法律顾问、金华市政府法律专家顾问。

  修改后的《行政诉讼法》规定,人民法院除了有权撤销“违反法定程序”的行政行为之外,还可以确认“程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响”的行政行为违法。由此可见,在《行政诉讼法》框架内,行政程序与目的是同样重要的。

  本案主要争议是婺城区政府房屋行政强制拆除程序是否合法。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定,婺城区政府若要强制拆除许某某的房屋,应该履行下列法定程序:

  对照本案法院查明的事实,婺城区政府在作出征收决定之前,就拆除了许某某的房屋,故不可能再履行上述房屋征收与补偿的法定程序。故三级法院一致确认婺城区政府强制拆除许某某房屋的行政行为违法。

  依法行政是政府行使职权必须坚持的基本原则。依法行政不仅要求行政机关有“做什么”的实体法依据,还要有“如何做”的程序法规定。在以发展、稳定为中心的政府工作中,行政效率必须加以保障,否则政府就不可能回应经济与社会发展的要求。

  所以,《浙江省行政程序规定》第1条规定:“为了规范、保障和监督行政机关行使行政职权,保护公民、法人和其他组织的合法权益,提高行政效率,推进依法行政,建设法治政府,根据有关法律、法规,结合本省实际,制定本办法。”其中“提高行政效率”已经作为立法目的之一,并在相关的法条中加以体现。

  但是,过份追求行政效率,忽视行政程序的规范作用,公共利益、个人利益可能均难以得到有效的保障,还会积下种种影响社会稳定的消极因素。为此,就本案所涉及的行政事务,《行政强制法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规明确规定了一套法定程序,用于规范国有土地上房屋征收、补偿与强制执行的程序。

  但从本案看,婺城区政府并未较好地把握好程序与效率的关系,更未意识到遵守程序也可能提高行政效率。正如裁判所指出的那样:婺城区政府及相应职能部门既未及时依法履职,又未能保障被征收人合法权益,也未能正确理解《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关强制搬迁制度的立法目的,还未能实现旧城改造项目的顺利实施;而是久拖不决,并以所谓民事误拆的方式违法拆除被征收人房屋,最终不得不承担赔偿责任。

  (3)不能正确理解相关法律、法规的立法目的,不能把握相关法定程序的法律价值;

  (4)因不能正确履行法定程序,导致旧城改造项目低效、拖沓,人为延长项目时间;

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