林辉煌丨信访制度困境：变了质的“青天”文化
林辉煌博士曾在X市的公安部门做过长期的蹲点调研，对于基层警察的工作和生活有深切的体会，因而相当了解警察这个行业的内部故事。这一期，林博士讲的是涉警信访的当前困局：为什么“青天”文化会异化？信访到底是“法治的”还是“反法治的”？
刚刚召开的十九届四中全会提出，必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，全面推进依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这对于当前的涉警信访工作来说，无疑是很好的指导思想。
前几年，我在X市的公安部门蹲点调研，跟警察同吃同住同劳动，近距离地观察他们的工作形态。我发现，最困扰基层警察的问题就是信访。从我的观察了解，涉警信访的案例与日俱增，几乎牵扯了警察日常工作的大半精力，而且还往往难以有效解决。
实际上，不仅仅是在公安部门，其他政府部门同样面临着巨大的信访压力。可以说，伴随着中国现代化转型的快速推进，一股前所未有的信访潮正崛地而起。据统计，全国信访量自1992年到2004年连续13年持续上升；2000年，全国县以上党政机关受理信访量首次突破1000万件/人次大关，达到1024万件/人次；2001年、2002年、2004年全国信访总量同比上升8. 7%、2. 9%和13. 4%。
我在公安部门的调研发现，信访制度正面临一个尴尬的困境：一方面，信访的数量日益膨胀，给人的感觉是信访渠道越来越宽敞；另一方面，现实中的信访维权道路却越来越窄，“青天”在很多人的眼里越来越远。
在中国老百姓的心目中，似乎有一个形象比法治要来得更重要，那就是“青天”。所谓“青天”，是老百姓对于国家权力的高度信任以及对于权力持有者公正无私的强烈期待。“包青天”，这个称谓已经成为中国老百姓最熟悉和亲切的字眼之一，他代表了民众心中的正义形象。甚至到了现在，如果有某个官员一心为民，惩凶除恶，他就可能获得“李青天”“王青天”的美誉。
“青天”作为一种正义形象呈现出特定的规律，那就是越高级别的权力持有者，其“青天”的形象越明朗；而层级越低的权力持有者，其“青天”形象则越模糊，甚至就不再是“青天”了。用老百姓的话语来表述，那就是“中央是恩人，基层是仇人”。之所以产生这种心态，也许跟两种因素有关：一是道德的因素，人们认为，只有德行更高的人才有资格和能力持有更大的权力，而官员所持有的权力越大往往被认为德行越高；二是利益因素，因为持有的权力越大，官员与老百姓的日常往来就越少，相互间的利益冲突就越少，因此在处理矛盾的时候更可能显得公正些。
▲所谓“青天”，是老百姓对于国家权力的高度信任以及对于权力持有者公正无私的强烈期待。（图源：行业研习社）
当老百姓觉得自己遭受了冤屈，他就会选择向“青天”投诉，要求“青天”给予公正的处理。在古时候，这种向“青天”求助的方式表现为“击登闻鼓”或者更直接的“拦路鸣冤”；在现代，则表现为各种类型的信访。两者的性质是一样的，都是通过向更高级别的权力持有者展现自己的冤屈以求获得拯救。
不同的是，古代的“击登闻鼓”或者“拦路鸣冤”一般都要付出较大的成本；为了证明自己的冤屈，当事人需要耐心地等上一段时间甚至承受一定的皮肉之苦，通过这种最粗糙的办法来排除那些无理取闹的刁民。当然，这些自我举证的要求在现代人看来是非常野蛮的，因为这种自我举证意味着受害者为了获得权利救济必须再一次受害。现代社会显然是不允许这种“双重受害”的权利救济继续存在，某种程度上讲这几乎是“有罪推定”的表现。
今天的信访制度除了一些基本的程序规定之外，不再给当事人设置什么救济成本。老百姓只要觉得哪里不对劲，就可以直接向信访部门投诉。通过这种由当事人自己启动的救济方式，桀骜不驯的地方管理者就可能得到相应的约束；甚至法院最终判决中的瑕疵也可以得到纠正，从而最大程度保障老百姓的权利不受非法侵害。
按理说，到此为止，我们就应该额手相庆，欢呼民权在现代社会中的伟大胜利。但事实证明，我们似乎高兴得太早了。
在法治现代化的进程中，信访制度的宗旨在于为当事人提供一种穷尽所有正常救济方式之后的最后救济，它理应排在各种救济手段之末，并且要有合法正当的理由方能启动信访救济程序。否则，信访就有可能取代所有权利救济手段，结果得不偿失。因此，比较合理的信访一般发生在相关案件完结之后或者案件办理过程中出现重大信访事由之时。也就是说，只有真正冤屈的案件才能进入信访维权渠道。
然而现实的情形却相反。以我对X市涉警信访案件的调研来看，大量尚处于办理过程的案件以及办理过程中并无重大信访事由的案件纷纷涌入信访渠道。从信访诉求（按照诉求对象分类，我会另文撰写）来看，数量最多的是“要求民警加快处理”，占到总量的30.27%，信访人并不在乎案件的处理程序，只希望通过信访来给民警施加压力，从而增加自己的谈判成本。
而在信访诉求（按照案件处理过程分类）中，最强烈的诉求是“对案件进程的督促”和“对执法过程不信任”，这两类信访都是在案件处理过程中发生的，比例高达74.33%。甚至有些案件未经报案而直接走信访渠道，由上级部门直接下个批文，给基层民警带来很大的压力。
我们还可以根据重访信息来分析这个问题。一般而言，对信访案件的处理需要一个重新调查处理的过程，能够解决的问题一般都可以在上级部门的监督下得到解决，特别是在当前信访高压的态势之下；而经过多次信访依然没有得到解决的问题，据我的调查，多数都是些无理的诉求。而当前的涉警信访有超过一半都是属于重访，其中一个月内在同一个部门就同一个问题的重复访占到总量的8.29%，如此频繁的信访显然是不太正常的。
问题在于，当前的公安执法已经越来越规范，将这些提前发生的信访全都归咎于民警的执法错误或者不规范显然是不公允的，而且也不符合客观事实。那么结论很有可能是，信访日益成为当事人谋取个人私利的手段，无论这些个人私利是表现为“敲诈民警”，还是表现为“让案件处理结果更有利于自己”（保守估计要占信访总量的80%），还是表现为“让案件脱离常规程序尽快处理完毕”（在我调研的过程中，几乎所有的信访人都抱有这样的心态）。这些为自己私利而展开的信访在客观上造成了一个后果，即真正冤屈的案件反而难以进入信访渠道，信访维权的道路被堵塞了。
信访的意外结果，表现为各种无理上访的出现。有些人最初上访是有理的，解决之后，他又提出了新的要求；有些人提出一些不着边际的信访事由；有些人从一开始就是胡搅蛮缠，通过编造各种信访事由来谋取不该得的利益。信访人不按照信访规定进行信访，不等当地政府对信访事件进行处理就又跑到上级政府信访；有些人从一开始就进行越级信访，但是“飞上天的石头总归是要落地的”，最后所有的问题都要回到基层处理。解决不了的问题（例如无理要求）终究还是解决不了，基层政府为了息事宁人只能采取各种措施来“收买”信访人。可是一尝到“被收买”的甜头，这些上访人就倾向于变本加厉，提出更过分的要求。
▲有些人从一开始就进行越级信访，但是“飞上天的石头总归是要落地的”，最后所有的问题都要回到基层处理（图源：网络）
一旦需要通过利益来摆平上访压力，一种职业化的“谋利型上访”就诞生了。不论事情的起因如何，谋利型上访的根本诉求在于通过不断的上访来向地方政府要价。近年来我在全国各地调研，发现此类信访屡见不鲜。从某种程度上讲，上访的谋利化正在成为一种普遍趋势。有一次和一位老公安聊天，他跟我讲起了自己在北京接访的深刻感受。“在所有信访案例中，有三分之一是合情合理的，有三分之一是胡搅蛮缠的，还有三分之一纯粹是刁民”，他无奈地摇了摇头。对此我深有体会，尝试举一例，以飨读者：
刘某的儿子是个逃犯，在追捕的过程中被民警开枪射杀。事情发生后，刘某开始了长达十几年的上访。当地公安局于事件发生不久即处理了肇事警察，并且要求民警向刘某赔偿5万元，在1990年代初期这相当于一笔巨款。刘某拿了钱，写了保证，声称不再上访。到了2000年，因为钱用完了，刘某又开始上访，并且直上北京。当地公安局没办法，于2004年又赔她30万，并且把钱存在银行里，让刘某每个月领200元。领了两个月刘某就不领了，要求一次性支付，为此甚至把接访的市委领导的衣服给扯破了。2008年北京奥运，为了把刘某稳控住，当地公安局决定出钱陪其旅游。正是因为政府的放任，刘某尝到了甜头，成了上访专业户，甚至还代理他人上访。
这样的案例并不在少数。从历史发展的角度来看，什么时候都有一些不讲道理的人，这也是一种正常的社会现象。一般来说，这类不讲道理的人往往被贴上边缘人的标签而被整个社会所排斥；然而，今天这些不讲道理的人却俨然成为社会的主角，有时候甚至被媒体错误地标榜为“维权斗士”。
所谓“劣币驱逐良币”，当无理上访大量兴起之后，必然会大量挤占有理上访的空间。因为无理上访者更懂得抓住政府的软肋，更懂得把握“踩线不越线”的技术，在与政府展开周旋的时候牵扯了政府大量的时间精力，而这些时间精力原本是可以用来为有理上访者提供救济的。最后，为了提高信访的效率，有理上访者不得不向无理上访者学习，甚至直接转化为无理上访者。于是，留给那些真正冤屈而需要权利救济的信访人的道路就几乎被堵塞了。
有人跟我提了这样一个问题：信访到底是法治还是反法治？领导故意塑造一种“青天”形象，实际上就是一种人治的思路，因为它鼓励了法律渠道之外的问题解决机制，难道不是这样吗？既然当前的信访制度已经成为逐利者的手段，为何不干脆将其舍弃呢？
这个问题值得深思之处在于它揭示了传统中国“青天”文化在遭遇现代法治潮流的时候所面临的尴尬境地：抛弃“青天”文化往往遭到老百姓的反对，坚持“青天”文化似乎又阻碍了法治的进程。
更甚的是，今天的“青天”文化似乎已经变了味，不再是洞察世事、明辨是非，真正为受苦受难的黎民解忧，反而成了官场回避责任、明哲保身的挡箭牌，结果影响了整个信访制度的正常运行。这种变了质的“青天”文化才真正是中国法治的挡路虎，因为在这种文化的怂恿下，产生了一大批不讲道理的人，使信访走向“青天”文化和法治文化的对立面。
变了质的“青天”文化，主要危害在于否定了其他所有正常的救济方式，从而导致“青天”成为一种直接的甚至唯一的救济手段。一旦“青天”不是潜在的，而是日常化的，那么这种文化就是变了质的。当前的中国，上访是“青天”文化最典型的体现，它的变质体现在：（1）在正常救济方式穷尽之后，无论上访人的诉求是否合法合理，权力持有者一般都会予以支持或者不予否定；（2）在正常救济方式未穷尽之前，大量上访人就通过上访来施加压力，权力持有者不以引导；（3）在正常救济方式未启动之前，上访人就直接通过上访来寻求救济，从而导致正常救济方式架空；（4）上访即有理，上访的任何诉求都必须得到满足。
我并不反对信访制度，而是反对变了质的信访制度，反对维权之路被堵塞的信访制度。平心而论，现代法治也有其自身缺陷，因为过分注重程序，最终可能脱离了群众对实体正义的根本需求。在这方面，传统的未变质的“青天”文化可以起到一定的缓和作用，因为它强调老百姓可以基于自身的良心而参与到政治法律的决策过程中来，从这个意义上讲它是反程序主义的，但却是对一种良心正义或实质正义的追求。
因此，中国法治的发展并不是非要彻底消灭“青天”文化，只有变了质的“青天”文化才真正成为法治的敌人。真正的“青天”文化，它的精髓之处在于人民群众在通过正常程序寻求正义失败的时候可以有另外一种权利救济的途径，一种基于良心政治的救济。