规范重大行政决策程序加快建设法治政府
2019年2月25日，习总书记主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议，审议通过了《重大行政决策程序暂行条例（草案）》。2019年4月20日，国务院公布《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），自2019年9月1日起施行。这部《条例》基于我国法治政府建设的新形势新任务新需求，提出了一系列规范重大行政决策程序的新理念新制度新要求，是新时代建设法治政府的重要制度创新成果，是建设中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。
习总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调，要加强法治政府建设，健全依法决策机制。在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，将行政机关的重大决策纳入规范化、法治化轨道运行，将有力加快法治政府建设进程，让全社会享受到科学民主依法决策带来的高质量社会治理和发展成果。
规范重大行政决策程序是加快建设法治政府的迫切需要。推进全面依法治国，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，其中法治政府建设是重点任务，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。行政决策是行政权力运行的起点，规范行政决策行为是建设法治政府的前端，是规范行政权力的重点。行政机关能否做到依法决策，直接体现着其依法行政水平的高低，直接决定着政府能否全面正确履行职责，直接关系着法治政府建设目标能否顺利实现。《条例》以规范重大行政决策程序为抓手，推动行政机关适应决策新理念、新约束、新要求，促进行政机关科学民主依法决策，对于深入推进依法行政、加快建设法治政府有着极其重要的现实意义。
规范重大行政决策程序是推进科学民主依法决策的必然要求。党的十八届四中全会提出，要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。中央全面依法治国委员会第二次会议指出，要履行决策法定程序，增强公众参与实效，提高专家论证质量，坚持合法性审查，防控决策风险。近年来，一些地方在推进依法行政过程中出台了规范行政决策程序的制度文件，依法决策水平得到了较大提升，但实践中行政决策尊重客观规律不够，听取群众意见不够，违法决策、专断决策、拖延决策的现象也比较突出，侵害了群众利益，严重影响了党和政府形象。推进行政机关科学民主依法决策，迫切需要规范重大行政决策程序，明确重大行政决策事项、主体、权限、程序和责任，着力推动重大行政决策的法治化，以科学、刚性的决策制度约束规范决策行为，努力控制决策风险，及时纠正违法不当决策，切实提高决策质量。
规范重大行政决策程序是维护人民群众合法权益、促进社会公平正义的重要保障。重大行政决策要坚持以人民为中心，以规范的程序、科学的决策维护人民群众的最大利益和合法权益，促进社会公平正义，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。重大行政决策往往对经济社会发展有重大影响，涉及重大公共利益或者社会公众切身利益，事关改革发展稳定大局，这就要求决策机关在决策中要妥善处理各方利益诉求，坚决把维护人民群众合法权益和促进社会公平正义摆在更加重要的位置，确保决策能够得到人民群众的广泛认同和支持，确保改革发展成果能够公平惠及人民群众。完善的决策制度和规范的决策程序，能够把行政决策与维护人民群众权益紧密结合起来，开门让人民群众参与决策，公开决策事项、依据、过程、信息、结果，真心倾听民意、汇集民智，合理兼顾各方利益，保证决策充分体现各方意见和诉求，真正使人民群众权益最大化、公平正义法治化。
《条例》鲜明体现坚持党的全面领导原则，坚持问题导向，适度把握制度刚性和灵活性，科学设计重大行政决策程序制度，保证制度切实可行又行之有效，让重大行政决策程序制度成为决策机关担当作为的“助推器”和履职尽责的“安全网”，为决策机关切实提高决策质量和效率提供了有力的制度支撑。
把党的领导贯彻到重大行政决策全过程，确保重大行政决策的正确政治方向。坚持党的领导是《条例》明确的重大行政决策的根本性要求。习总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调指出，要把党的领导贯穿于重大行政决策全过程和各方面。《条例》明确要求重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程，要求决策事项目录和标准须经同级党委同意后向社会公布，要求重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。
确定重大行政决策事项范围，注重原则性与灵活性相结合。实践中，重大行政决策事项中的“重大”标准难以统一量化，各地区发展不平衡，不同层级政府决策的影响面和侧重点也不相同，由国家立法统一确定重大行政决策事项的具体标准并不现实。《条例》按照突出针对性、具备可行性、保留灵活性的原则，围绕地方政府职能，针对实践中问题比较突出的领域，通过“列举加排除”方式来确定重大行政决策事项的范围。《条例》列举了四类重大行政决策事项，包括制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施，制定经济和社会发展等方面的重要规划，制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施，以及决定在本行政区域实施的重大公共建设项目等，便于行政机关执行和实施。《条例》同时采用兜底条款明确重大行政决策为“对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项”，为决策机关结合本地实际确定重大行政决策事项目录明确了基本标准。《条例》充分考虑到部分决策事项的特殊性，将财政政策和货币政策等宏观调控决策、政府立法决策以及突发事件应急处置决策等排除在《条例》适用范围之外。同时，考虑到我国各地区发展不平衡，政府决策的影响面和侧重点也各不相同，《条例》授权决策机关制定决策事项目录、标准，让各地方结合职责权限确定符合本地实际的目录、标准，经同级党委同意后，通过向社会公布的方式实现外部监督。
履行法定程序，促进重大行政决策结果科学公正合法。《条例》规定了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定五定程序。其中合法性审查、集体讨论决定是重大行政决策的必经程序。《条例》还在重大行政决策草案的形成过程中明确了履行公众参与、专家论证和风险评估程序的有关要求，即除依法不予公开的外，应当充分听取公众意见；专业性、技术性较强的决策事项应当组织专家论证；决策实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，应当组织风险评估。重大行政决策从启动到作出决定，分为决策草案形成阶段、决策草案合法性审查和集体讨论决定阶段。
公众参与、专家论证、风险评估属于决策草案形成阶段的程序，三者之间没有固定的先后顺序，决策承办单位可以根据决策事项特点和实际需要把握，有的程序可以多次履行。决策草案形成后，需要依次履行合法性审查和集体讨论决定这两个程序。如果在合法性审查或者集体讨论决定阶段，发现决策承办单位应当履行而未履行公众参与、专家论证或者风险评估程序的，合法性审查部门可以建议、决策机关可以要求决策承办单位补充履行相关程序。
习总书记在中央政治局第十七次集体学习时强调，制度的生命力在于执行。要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。把《条例》规定的各项制度要求转化为治理效能，关键在抓落实。根据《条例》及相关规定，要在多元监督、严格追责、考核评价、示范创建、法治督察等方面形成合力，推动重大行政决策程序制度有效落地生根。
实施多元监督。《条例》规定了人大监督、行政监督、审计监督等多元监督制度，规定重大行政决策依法接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督，上级行政机关应当加强对下级行政机关重大行政决策的监督，审计机关按照规定对重大行政决策进行监督。通过实施多元监督，加大监督力度，形成监督合力，促进重大行政决策程序制度有效实施。
严格责任追究。《条例》规定了严格的追责制度，明确了决策机关、决策承办单位、决策其他参与主体、决策执行单位，以及决策机关行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员等的法律责任，特别规定了决策机关违反条例规定造成决策严重失误，或者依法应当及时作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，应当倒查责任，实行终身责任追究。严格的追责制度是重大行政决策程序制度落地实施的重要保障。
发挥考核撬动作用。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确提出，各级党委要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用。贯彻落实《条例》，推进科学民主依法决策是法治政府建设的重要内容。《条例》规定，重大行政决策情况应当作为考核评价决策机关及其领导人员的重要内容。要充分发挥考核评价的杠杆撬动作用，把重大行政决策执行情况纳入法治政府建设考核评价，推动重大行政决策程序制度有效落实。
开展法治政府示范创建活动。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出，积极开展建设法治政府示范创建活动，大力培育建设法治政府先进典型，充分发挥先进典型的示范带动作用。2019年5月，中央依法治国办印发了《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，要求从2019年启动第一批法治政府建设示范地区评估认定，每两年开展一次，梯次推进，树立一批新时代法治政府建设的新标杆，形成样板效应。《意见》所附的《市县法治政府建设示范指标体系》把“重大行政决策科学民主合法”作为一级指标，围绕依法决策机制健全、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、强化决策规范化建设等方面设置了14项细化指标，从正面激发各地严格规范重大行政决策的内生动力。
进行法治政府建设督察。2019年4月，中办、国办印发了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，明确将严格执行重大行政决策法定程序、加强对重大行政决策的合法性审查作为对地方政府履行推进本地区法治政府建设主体职责的主要督察内容之一。下一步，中央依法治国办将围绕是否严格执行重大行政决策法定程序等开展法治政府建设督察，督促各地方严格规范重大行政决策程序、依法履行职权，不断提高政府依法行政水平。