准确把握预算绩效管理的关键环节

　　全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。

　　以往，我们主要采用基数法进行财政管理。基数法只承认既成事实，不考虑影响财政支出的因素是否发生变化，发生的变化是否合理，即使是零基预算，也不是真正从零开始编制预算，这样就必然造成一种不合理的结果，即公共部门上一年财政支出基数大的下一年预算就相应宽松，基数小的就相应紧张。很显然，基数法关注的是过去，并没有真正关注公共财政资金的使用效率。预算绩效管理是一种以绩效或结果为导向的政府管理方式，它将重点放在了公共财政的产出上，既关注财政资金使用的最终效果，又关注为实现预期效果所开展的工作活动，从而把预算支出与财政资金使用绩效有机联系起来，真正实现了公共财政资金使用的集约高效，是对以既成事实为预算编制依据的基数法的超越。全面实施预算绩效管理，可以有效解决好绩效管理中存在的突出问题，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。

　　党的十八大以来，“放管服”改革取得积极成效，重点关注的是政府“做什么”“如何做”的问题。当前，政府改革进入深水区，政府“如何花钱”“这些钱花得效益如何”“花得值不值”就成为了新的关注重点。全面实施预算绩效管理就是要回应这些政府改革的深层次问题，而且确保公共财政资金真正花到该花的地方，真正花到刀刃上，体现公共财政资金的人民性。可见，从政府改革的层面来看，全面实施预算绩效管理是“放管服”改革的进一步发展，是政府改革的升级版。应当看到，近年来，各地结合自身实际，陆续出台了实施意见，有很多创新之举。比如，浙江建立新增重大政策和项目事前绩效评估负面清单，广州通过绩效信息公开促进预算绩效管理提质增效，福建重点关注政策到期项目开展重点评价，安徽打造民生工程预算绩效管理亮点等。但也要承认，与人民群众的期待相比，全面实施预算绩效管理中还存在一些突出问题和薄弱环节，预算绩效管理的作用还没有得到真正发挥。因此，切实推行全面预算绩效管理，构建高效的现代财政制度，真正实现政府治理方式的深刻变革，就一定要准确把握全面实施预算绩效管理的关键环节。

　　首先，坚持结果导向。预算绩效管理的精髓就在于结果导向，关注公共预算资金真正产出效益。当然，与企业相比，公共预算绩效没有直接的可量化的衡量指标，这就造成了公共预算绩效管理的最大困境。但是，公共预算资金的产出同样应该可以用实证的方法进行衡量。坚持结果导向的全面预算绩效管理，必须开拓适合公共预算绩效的评价方法。一是建立多元的绩效目标。绩效目标的设定，不仅应包括投入产出，还应包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等，健全分行业分领域分层次的核心绩效指标和标准体系。二是强化过程管理。应进一步完善预算绩效管理制度办法和业务流程，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行动态监控，发现问题及时纠正，对存在严重问题的预算项目应暂缓或停止预算拨付，对进展顺利的预算项目给予适当奖励。三是拓宽评估主体范围。在实现预算单位自评全覆盖的基础上，推进部门整体绩效评价和对下级政府预算绩效综合评价。同时，引入第三方机构参与预算绩效评价，建立健全第三方预算绩效评价体制机制。

　　其次，坚持法治原则。实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，而法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。贯彻法治原则，就是要坚持用法治约束预算绩效管理全过程。一方面，应完善相关法律法规，做到预算绩效管理的有法可依。当前，我国预算绩效管理的立法还相对落后，需在总结实践经验的基础上，尽快制定全面实施预算绩效管理条例，将来时机和条件成熟之后，再进一步完善有关预算绩效管理的法律。另一方面，强化预算绩效管理的刚性约束，真正做到违法必究。法治发挥作用的关键在于真正落实责任到事、责任到人。建立完善预算绩效管理的刚性约束机制，就是应依法确立违法预算绩效管理的责任，对违法行为严格追究责任。

　　最后，真正接受人民群众监督。确保全面实施预算绩效管理取得实效，同样需要发挥人民群众的主体作用，真正接受人民群众的监督。同时，接受人民群众监督也是公共财政人民性的具体体现，公共预算的资金来源于人民，作用于人民，人民对全面实施预算绩效管理最有发言权。接受人民群众监督不应该仅仅是一句口号，而是应落实到具体的制度执行中，体现在实实在在的监督实践中。一方面，支持和保证人民通过人民代表大会行使监督权。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，人民群众通过人民代表大会制度平台有效行使监督权，有着坚实的法理基础。具体来讲，应通过法律法规制度完善，将全面预算绩效管理纳入各级人大监督的议事日程，强化人大监督的刚性约束。另一方面，提升人民群众监督的成效。有效监督的前提是信息公开。应依据政府信息公开的有关法律法规规定，及时全面公开公共预算相关信息，尤其是公开公共预算绩效评估报告。同时，应对人民群众的意见建议进行全面收集整理，对合理建议应充分吸收。