土地征收补偿中采用政府购买服务的政策梳理
在讨论土地储备中土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿能否采用政府购买服务之前我们需要理解中央陆续出台从2014年43号文到现在财金（2018）23号文等系列文件的意义。
近几年国家陆续出台2014年43号文到现在财金（2018）23号文等系列文件其核心是防范系统性金融风险，特别是由财政融资引起的金融风险，规范政府债务。做为金融机构我们必须严格遵守国家的相关规定。而包括政府购买服务在内的政府采购（包括采购物品、采购工程和购买服务）是保障政府正常运转，维护社会公共利益的必要方式之一，按照《中华人民共和国政府采购法》规定政府采购需要纳入预算，是财政的必要支出。防范风险与政府采购的正常支出并不矛盾。
财预（2017）87号文中第二条第二段内容中明确规定了“严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务”。《中华人民共和国政府采购法》第二条对什么是采购、什么是货物、什么是工程、什么是服务做了非常明确的规定“本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇佣等；本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、设备、产品等；本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和建筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等；本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。总结起来就一句话指除货物和工程以外的其他政府采购对象都应该是服务。
征购环节就是土地储备机构取得土地的过程，根据《土地储备管理办法》主要包括：新增城市用地的征用、依法收回的国有土地、收购的国有土地，优先购买的国有土地。根据财综（2016）4号文（第七条）规定，政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置就是服务。
储备环节是指，土地储备机构将收购集中起来的土地（生地或毛地）进行土地的前期开发形成可供出让和出租的“熟地”。财综（2016）4号文（第七条）对储备土地的前期开发给予明确定义，就是指包括与储备地相关的（八通一平）道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。也就是说储备土地的前期开发就是属于工程，所以不能使用政府购买服务的方式实施，财预（2017）87号文对这一点进行了明确和重申。
87号文被普遍认为是政府购买服务的分水岭，这点无论是金融机构还是政府都形成了共识，而且很多专家学者对87号文作出了很多解读，大部分认为87号文列出了政府购买的正面清单和负面清单，正面清单里只列出了党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁。这些过度解读影响了很多金融机构对政府购买服务项目的判断，认为除了棚改和易地扶贫搬迁之外的政府购买服务都不能参与。
我个人认为这些解读都不是十分精确，因为87号文是财政部制定的，而最了解文件核心思想的财政部却没有对文件内容做出任何官方解读。
想正确解读一个文件内容首先要了解文件出台的背景，其次要看文件要解决什么问题。87号文出台的大背景就是防范政府违规违法负债造成的系统性金融风险，要解决的具体问题文件中表述的也非常明确就是要解决一些地区存在的违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延迟购买服务期限等问题。
87号文是一个溯本清源的文件，是对《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务指导意见》（国办发［2013］96号）、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国办发［2015］3号）的明确和重申。
87号文所谓的负面清单出自文件第二条，“严格按照规定范围实施政府购买服务”的内容，而所谓的规定就严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。总结起来就一句话，服务就是服务，不能把货物和工程于服务混淆或者参杂在一起。
党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁是出现在了文件第三条“严格规范政府购买服务预算管理”中的内容。按照文件要求，政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，既要有年度预算又要有中期财政规划。按照《预算法》和《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国办发［2015］3号）的相关规定，中期财政规划不超过3年，而棚改和易地扶贫搬迁是由党中央、国务院统一部署的，往往涉及金额巨大，期限长（期限基本超过3年），可以按照其相关规定执行。总结起来就是只为棚改和易地扶贫搬迁两个项目涉及的政府购买服务事项，在预算管理规定中开了一个小口子。所以说根本不是所谓的正面清单，87号文中也没有列出所谓的正面清单。
如果非找找正面清单，可以参照在87号文出台之后各地政府制定的政府购买服务指导性目录，目录里面所涉及内容我认为就是正面清单。
与很多人对87号文持悲观态度不同，我对87号文持有乐观的态度，因为：第一87号文之后的政府购买都是真正的政府购买，合规合法；第二政府购买服务的支出都是预算内，是政府确定要支出的部分，不涉及到政府负债违规增加，符合国家防范系统性金融风险的总体要求；第三在其他金融机构没有反映过来的时候我们及时介入，可以获得理想的收益。
最近财金（2018）23号文的出台又让各家金融机构感叹政信类的业务越来越难做，23号文是由财政部专门针对各国有金融企业下发的文件，其总体要求是国有金融企业应严格落实《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等要求，除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。
2016年11月4日，财政部官网刊发了《依法厘清政府债务范围坚决堵住违法举债渠道——财政部有关负责人就有地方政府债务问题回答记着问》，其中提出，2015年1月1日新修订的预算法生效后，地方国企（融资平台）举借的债务依法不属于政府债务，除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方国有企业（包括融资平台公司）的债务有国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任。所以地方国企不等于地方政府，地方国企根据自身经营需求举借的债务也不属于地方政府债务。
我们做的政府购买服务实质上是基于政府的政府购买服务合同对服务承接主体做的授信，是对企业的授信，并且政府购买服务的支出是已经纳入预算的，是确定未来要支出的，并不会增加政府的负债风险。并且推广政府购买服务是党的十八届三中全会决定明确的一项重要改革任务，有利于加快转变政府职能、改善公共服务供给、推进财政支出方式改革。
三、土地储备中土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿能否做成政府购买服务？
根据前文我们对“服务”概念的分析可以确定土地储备中土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿是服务，而不是工程或者货物，这是决定能否做成政府购买服务的底层基础。
1、把土地储备中土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿纳入政府购买服务指导性目录，这是真正的政府购买服务的正面清单。
2、必须由土地储备机构做为服务购买方、提出预算申请。这是根据按照《国土资源部 财政部 人民银行关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》（国土资发〔2007〕277号）、《国土资源部 财政部 人民银行 银监会关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）等文件的规定土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。
3、根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）和《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号）规定土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。也就是说土地储备资金来源只有两个渠道：一是财政预算、另一个是土地储备专项债。所以把购买土地储备中土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿是服务支出纳入预算是符合政策规定的。对于中长期项目，要出具中期财政规划，确保项目支出每年能纳入预算。
4 、政府购买承接主体取得资格要合规（通过招标、单一来源采购等方式）、购买服务信息要公开，购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等，确保政府购买服务项目信息真实准确，可查询、可追溯。
（1）协议中明确约定购买服务的总金额、付款方式、付款条件、具体付款时间和付款金额；
（2）协议中明确约定购买服务所需资金按照预算管理要求列入付款年度财政预算；
（3）协议中明确约定购买服务的标的、数量质量、支付方式、权利义务和违约责任等。
由此我们可以得出明确一个的结论，土地储备中土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿可以采用政府购买服务的形式。返回搜狐，查看更多