我国“三公”经费公开化现状、困境及对策分析

　　我国“三公”经费公开化现状、困境及对策分析_数学_自然科学_专业资料。目录 一、我国“三公”经费公开现状 ............................. 2 （一）中央各部门“三公”经费公开现状 .................. 2 （二）省级单位“三公

　　目录 一、我国“三公”经费公开现状 ............................. 2 （一）中央各部门“三公”经费公开现状 .................. 2 （二）省级单位“三公”经费公开现状 .................... 3 二、我国“三公”经费公开的困境 ........................... 4 （一） “三公”经费公开时的困境 ......................... 4 （二） “三公”经费公开后的困境 ......................... 5 三、解决“三公”经费公开化的对策 ......................... 6 （一）清晰界定“三公”经费的概念和内容，并附带解释说明 6 （二）推进“三公”经费公开的制度化和规范化 ............ 6 （三）公开“ 三公”经费需要权威发布 ................... 6 （四）积极主动引导舆论 ................................ 7 （五）建立和完善“三公”经费监督问责机制 .............. 7 （六）加强对已公开“三公”经费的审查，严格奖惩 ........ 7 (七）进一步推动地方各级政府公开“三公”经费 .......... 7 参考文献 ................................................. 9 我国“三公”经费公开化现状、困境及对策分析 摘要 2011 年我国开展了以中央政府为重点的“三公”经费公开工作。接下来的几年中，我 国也陆续颁布了一些条令来规范和进一步深化“三公”经费的公开。但是，在“三公”经费 的公开中和公开后有很多问题，如“三公”经费的概念、内容不够清楚，缺乏规范性和主动 性，公开后的评价标准、问责机制也没有建立。 本文主要从 “三公”经费的公开化现状出发， 解读“三公”经费公开化的困境，并积极寻求解决之道。 【关键词】 “三公”经费 公开 中央部门 因公出国（境） 、公车购置与运行、公务接待所产生的消费合称“三公”消费，其中的 公款出国（境）旅游、超标购置公车与公车私用、公款大吃大喝是典型的腐败行为，长期以 来饱受社会舆论诟病。 “三公”消费早已成为一种普遍的现象，并引起社会广泛关注。因此， 在公众的推动和政府的努力下， “三公”经费经历了一个从不公开到公开的过程，虽然公布 出来的情况还饱受诟病，但是这是“三公”经费公开改革进程的一大步。 一、我国“三公”经费公开现状 （一）中央各部门“三公”经费公开现状 2011 年 3 月 23 日，国务院常务会议研究了中央部门因公出国（境）经费、公务用车购 置及运行费、公务接待费预算等有关问题，规定 98 个中央部门要公开本部门 2010 年度“三 公”经费决算数和 2011 年度“三公”经费预算情况，接受社会监督。4 月 14 日，科技部成 为第一个公布“三公”预算的中央部委，此后至八月底，除了外交部、国务院侨办和港澳办 3 个部门外， 其余中央部门都向社会公布了 “三公”经费。经财政部汇总，2010 年中央本级， 包括中央行政单位（含参照公务员法管理的事业单位） 、事业单位和其他单位用财政拨款开 支的“三公”经费决算支出 94.7 亿元。其中，因公出国（境）经费 17.73 亿元，公务用车 购置及运行费 61.69 亿元，公务接待费 15.28 亿元。2011 年中央本级“三公经费”财政拨 款预算 94.28 亿元。其中，因公出国（境）经费 19.9 亿元，公务用车购置及运行费 59.19 亿元，公务接待费 15.19 亿元。① 接着 2012 年、 2013 年中央各部门也都按照规定公布了 “三公” 经费的有关情况。 至 2013 年 4 月 18 日，财政部发布数据称，在中央本级“三公经费”财政拨款预算 79.69 亿元中， 因公出国(境)费 21.36 亿元，公务用车购置及运行费 43.99 亿元，公务接待费 14.34 亿元。 与 2012 年预算执行数相比，2013 年中央本级“三公”经费财政拨款预算减少 1.26 亿元。 其中，因公出国（境）费减少 0.29 亿元，公务用车购置及运行费减少 0.33 亿元，公务接待 费减少 0.64 亿元。② ① ② （二）省级单位“三公”经费公开现状 2011年5月4日，国务院常务会议要求，地方政府及其有关部门要比照中央财政做法， 公开经同级人大或其常委会审查批准的政府财政总预算和总决算， 并做好部门预算、 “三公” 经费等公开工作。2011年7月21日，北京市拉开了省级政府公开“三公”经费的序幕。北京 市2010年财政拨款支出合计11.3亿元，涵盖了154个预算单位。7月23日，陕西省成为第二 个公开“三公”经费的省级政府。陕西省公布了2010年省直党政机关、事业单位“三公” 经费总支出为7.27亿元，但是2011年的预算没有同步公开。7月28日，上海市财政局公布了 上海市市级行政单位、事业单位和其他单位用财政拨款开支的“三公”经费预算，合计11.1 亿元。 然而截至2013年8月6日， 只有18个省级政府在网站上公开了本级政府2013年度的“三 公”经费预算,其中3个省份公布了2012年“三公”经费决算。 从以上数据可以看出： 1.中央各部门“三公”经费公开情况比省级单位要好，表现在：第一，公开时间相对较 早，在相隔不到两个月的时间里，国务院对中央各部门和省级单位相继作出要求，但是明显 的省级单位反应速度要慢很多，2011 年只有三个省级单位公开了 2010 年财政决算。第二， 公开单位较多，到 2011 年八月底，除了外交部、国务院侨办和港澳办 3 个部门外，其余 95 个中央部门都向社会公布了“三公”经费。然而截至 2013 年 8 月 6 日，仍只有 18 个省级政 府在网站上公开了本级政府 2013 年度的“三公” 经费预算， 在这其中有 3 个省份公布了 2012 年“三公”经费决算，由此看出“三公”经费公开情况不容乐观。 2.不同地区不同部门 “三公” 经费差异很大， 公开程度也各有不同。 经济发展水平跟 “三 公”经费密切相关，例如北京和上海的“三公”经费明显要高于陕西。而且有的省级单位只 公开了本年预算，没有公开上一年的决算，公开的预算中所包括的单位也不尽相同，公开的 程度也不大一样。 二、我国“三公”经费公开的困境 （一） “三公”经费公开时的困境 1.“三公”经费的概念和内容不够清楚，缺乏解释说明 “三公”经费，按照财务部的解释，是指通过财政拨款安排给相关部门及其所属单位， 用于因公出国（境） 、公务用车购置及运行和公务接待等方面的支出。其中，因公出国（境） 费反映单位工作人员公务出国（境）的住宿费、旅费、伙食补助费、杂费、培训费等支出； 公务用车购置及运行费反映单位公务用车购置费及租用费、燃料费、维修费、过路过桥费、 保险费、安全奖励费用等支出；公务接待费反映单位按规定开支的各类公务接待（含外宾接 待）支出。 这是财务部对于“三公”经费的解释，但是理论界对所谓“三公”经费还没有公认的界 定。这种状况一方面导致“三公”经费公开内容不统一，很难实现公众监督；另一方面导致 公众对“三公”经费的理解出现偏差，有的公民甚至将其视为政府部门工作人员公款出国旅 游、公车私用和公款吃喝的同义词。而正式公开的“三公”经费，需要有严格的概念界定、 内容界定、支出标准和会计标准。到底哪些支出属于“三公”经费，社会公众对其认识还不 够全面，并不能很好的理解，而像目前这样公布的“三公”经费，数据简单，又缺乏解释说 明，根本达不到政府要求公开“三公”经费的预期效果，公众也无从监督。相当多部门的报 告只有几项数字和几行简单的说明，这难免让公众一头雾水，根本无从判断其合理性。 2.公开的格式没有明确的规范 从公开的情况看， 目前形成了三种不同的格式： 一是依审计署公布的， 并明确细化项目； 二是财政部及相关部门，仅公开了总支出的相应数据，而且财政部没有公布去年的“三公” 预算；三是农业部的数据，主要集中公开了公务用车的开支。仅仅是“三公”经费的公开， 涉及的项目并不多， 但是格式也没有做到统一。 这导致政府部门有机会隐藏其不愿公开的相 关支出，公众的知情权也得不到保障。 “三公”经费公开的目的就是要求政府支出更加透明， 使权力运行在阳光下，但是各式各样的公开格式使得“三公”经费公开有很多漏洞可循。国 家应该制定统一的格式并规范其使用，这样公布出来的信息才更有权威性、可信性，透明度 也更高。 3.公开时不够主动，没有做到有令必行 观察 2011 年政府“三公”经费公开的过程，可以发现政府部门公开“三公”经费时态 度并不主动并且没有在规定的时间内公布数据。根据国务院的要求，6 月底之前中央各部门 要公布本部门 2010 年的“三公”经费决算和 2011 年的“三公”经费预算情况。然而，除了 科技部一家中央部门外， 其他中央部门都是在 6 月底之后才陆续公布的， 有的部门甚至没有 公布，这些情况实际上都属于违反政令，超时公开。而在地方政府层面，国务院的要求更是 大打折扣，至 2011 年底只有 3 个省级政府公开了“三公”经费。这一尴尬局面，反映出中 央本级政府部门和地方政府对“三公”经费的公开并不主动，最后的公开只是在高层压力之 下的被迫行为， 这也导致他们公开时采取敷衍应付、 蒙混过关的策略。 这更说明了在 “三公” 经费背后潜藏着很多问题， 导致他们延时公开、 不敢公开的态度， 这样就更需要公众的监督， 更需要权力的制衡。 （二） “三公”经费公开后的困境 1.公开的数据不够透明，存在很多争议 目前，大多数部门公布的数据都很简单，这容易引起很多争议，比如因公出国（境） ， 去了多少人、去了哪些地方、花了多少钱、是否取得了预期效果？再比如公务用车，有多少 辆公车、均价多少、新购车辆用于何处？这些问题并没有在公开的数据中得到解答，致使公 众产生很多疑问。特别是在比较不同部门的花销之时，这种困惑会更多。以中央部门公布的 公务接待费为例， 住建部 2010 年决算和 2011 年预算分别仅为 26.07 万元和 13.95 万元， 而 中科院公务接待费为 9995 万元，平均每天接待费为 27 万元，比住建部全年还多一万元。如 此悬殊的公务接待费，实在是有悖常理，让人不得不怀疑其真实性，如果能公布其具体的支 出，相信质疑会少很多。 2.公开后应答舆论的机制还未建立 “三公”经费公开之后，社会和舆论引起了轩然大波，批评之声不绝于耳。面对质疑， 很多部门予以了回应和解释，并进行解释说明。但也有很多部门迟迟不进行回应，从此销声 匿迹。 尤其是一些 “三公” 经费涉及到老百姓所不熟悉的领域， 政府部门必须建立应答机制， 对群众提出的疑问，及时加以解释。目前，面对社会的质疑，由于缺乏应答舆论的机制，相 关部门并未及时作出具体合理的解释，致使公众对政府产生更大的非议。 “三公”经费作为 政府财政支出的一个分支， 理应受到社会广泛监督， 这种监督是法律赋予纳税人的合理权力， 并且能够修正政府的工作偏差。 3.监管职责缺失，没有处罚措施 目前，明确对政府信息公开监管问题进行规范的只有《政府信息公开条例》 ，由此可知， 政府信息公开的监管主体主要是政府信息公开工作的主管部门、 监察部门、 审计部门、 公民、 法人和社会组织。但《政府信息公开条例》没有明确政府信息公开工作的主管、监察和审计 部门的监管责任。同时，政府信息公开工作的主管、监察和审计部门是制度内监管主体，不 具有独立地位，不能保证监管效率。至于公民、法人和社会组织都是政府信息公开的不特定 监督主体，这一监督主体地位更多强调的是监督权利，而权利是可以放弃的，且一般情况下 不用承担法律后果。可以说，我国“三公”经费公开的监管责任基本处于缺失状态。在这种 情况下， “三公”经费公开的数据难以保证其真实性，公开工作就难以有序进行。另外，我 国的“三公”经费公开不仅没有监管，更没有处罚措施。例如对于“三公”经费公开的延期 公布， 除了一些舆论的声讨之外， 并没有什么实质性的处罚， 这就不能使政府部门提高警惕， 达到公开“三公”经费的预期效果。 三、解决“三公”经费公开化的对策 （一）清晰界定“三公”经费的概念和内容，并附带解释说明 清晰界定“三公”经费的概念和内容，对控制政府花销，重塑政府形象十分重要。 “三 公” 经费公开的目的是为了合理缩减财政开支， 便于公众监督政府行为。 这就要求对 “三公” 经费给出明确界定和具体解释， 需要将政府实际用于 “三公” 经费的所有支出纳入到 “三公” 经费科目中，包括财政拨款、预算内、预算外支出中的“三公”经费，也应将办公费、会议 费、培训费、科研经费和各类项目经费中隐藏的“三公”经费纳入到“三公”经费科目中。 “三公”经费必须要概念清楚，范围明确，在公开内容上要尽可能地细化，例如车辆购置及 运行费用， 要将车辆购置费和运行费区分开来， 运行费中又包含油费、 过桥过路费、 维修费、 保险费等等， 有的费用需要说明的要作出详细的说明， 例如购置了什么车， 车的型号是什么， 把诸如此类的问题交代清楚，不留疑问，就不会让公众产生如此大的疑问。 （二）推进“三公”经费公开的制度化和规范化 从目前看， “三公”经费公开的规范化至少应满足细化性、科学性要求。要细化财政预 决算信息公开的标准， “三公”经费的公开除了应明确每一笔花销的金额，还应当解释每一 笔花销的用途，以利于公众判断其合理性。在科学性上，我国目前财政预算分类中没有专设 “三公”经费这一科目，一些不合理的“三公”经费极易转嫁于“其他行政经费支出” 。因 此，增设“三公”经费的预算分类科目是当务之急。而“三公”经费公开的规范化关键在于 制度化的强制约束，当公示单位和部门不主动披露和提供政府规定公示的信息甚至不作为， 单凭道德的力量不能使公示单位和部门提供政府规定公示的信息时， 就要通过制度层面加以 约束。 通过制定专门的法律、 法规或修改现行法律建立起公示三公经费的制度和规范的框架， 使三公经费公开制度化、规范化。 在这方面， 广州市就做的很好。 广州市财政局于 2013 年 10 月在其官方网站公布了 2012 年区（县级市）局及镇街“三公”公开范本，要求各区（县级市）财政局督促、指导本级各 部门及区（县级市）属镇街，在统一时间，按范本公开本部门（镇街）“三公”经费决算信 息。范本包括文字说明和表格两大块。表格部分，要求按照支出功能分类细化至 “款”“类”“项”级别，分别说明“三公”总支出，以及出国（境） 、公车购置及运行、 公务接待开销情况。文字部分，首先要求说明该部门共包含下属单位数及总人数，“三公” 支出总金额，以及与上一年度相比增减情况。然后再分别交代出国（境） 、公车、接待经费 开支情况。因公出国（境）方面，去了多少人多少次要详细列出；公务用车方面，本部门公 车保有量必须说明；公务接待方面，接待人总数和食宿费都要列明。 （三）公开“ 三公”经费需要权威发布 2011 年中央部门和地方政府对于国务院要求公开“三公”经费时间期限的纷纷爽约， 反映出“三公”经费公开缺乏权威性。为了加强“三公”经费的可信度，政府对“三公”经 费公开必须加强权威性，实现权威发布。在当今的电子时代，利用互联网来发布信息的成本 十分低廉，而且符合低碳环保的要求，因此国务院可以规定一个官方网站，要求各部门都在 这一个网站上公布“三公”经费，同时也应明确公开的时间，并对超时的部门进行处罚。 （四）积极主动引导舆论 首先，要建立信息核查、协调处理和反馈机制。建立好这三种机制，是积极主动引导舆 论的基础。其次，在各部门“三公”经费公开后，要安排专人广泛收集来自各方面的监督意 见。最后，政府职能部门工作人员必须主动及时认真地回应和解答公众的热点问题、重点事 项， 对“三公”经费公开后出现的一些依法申请公开信息的诉求， 工作人员首先要摆正态度， 然后积极对待，仔细分析，主动研究，认真答复，耐心解释，正确把握舆论导向。 （五）建立和完善“三公”经费监督问责机制 1.加强外部的审查监督 由于公开“三公”经费可能会曝光部门内部不合理的“三公”经费，政府部门有将“三 公”经费数据修饰后再公开的动机，因此对于政府公布出来的“三公”经费的真实性，公众 普遍存在疑问。要解答这些疑问，提高已公布的“三公”经费的可信度，不能仅仅依靠政府 部门的解释与自审自纠，必须引入外部的，相对独立的组织机构进行监督审查。政府可以引 入社会上的专业审计机构，作为独立的第三方对各部门“三公”经费进行客观公正的审计和 评估，并向社会公布其评估报告。 2.要健全问责的法律法规体系 目前我国的“三公”经费公开尚无明确的法理依据和法律保障，预算法没有规定预算支 出设立“三公”经费经费科目，更找不到“三公”经费公开的字眼。因此，应尽快修订预算 法，设立“三公”经费科目，规定政府公开“三公”经费的义务以及不履行义务承担的责任。 此外还需要有行政法规将法律的规定加以细化说明。 3.建立公开审查机制，督促各部门严格按部门预算开支 审计、纪检部门应该及时跟进，分时段进行抽查监督，确保公开的信息准确、真实、规 范有效。抽查监督包括审查其真实性、合法性与合理性，从中发现“三公经费”制度运作乃 至整个政府行政运作中的问题，探讨治理、改进的对策。 4.构建公民监督机制，最大限度的实现群众的知情权、参与权、监督权 对群众的“质疑” 、 “挑剔”要及时作出正面回应，解疑释惑，对未及时作出合理解释让 群众满意的，监督部门要及时审查、公布结果。促使政府各部门厉行节约，杜绝浪费，使纳 税人的每一分钱都得到有效发挥。 5.发挥包括网络在内的各新闻媒体的舆论监督的作用 在信息如此发达的时代， 包括网络在内的各新闻媒体的舆论监督一直发挥着十分重要的 作用。在“三公”经费的监督机制中，引入新闻媒体的监督，有利于公众进一步了解“三公” 经费公开的现状。 （六）加强对已公开“三公”经费的审查，严格奖惩 “三公”经费的审查，包括审查其真实性、合法性与合理性，从中发现“三公”经费支 出乃至整个政府行政事务运作中的问题，探讨对其治理、改进的对策。除了应切实加强各级 人大财政预算专门委员会的审查力度外，还应鼓励相关民间专门的组织机构来从事这项工 作。在政策上支持相关民间专门的组织机构对政府“三公”经费进行深入系统的比较分析， 以及对同一年度不同地区、不同部门，甚至不同国家的“三公”经费进行横向比较分析，从 中发现问题，并定期向社会公开发布分析报告。另一方面，需要严格奖惩。政府需要对“三 公”经费中不真实、不合法和不合理的行为进行惩罚，最好用法律来规范公务行为。 (七）进一步推动地方各级政府公开“三公”经费 2012 年 6 月， 国务院发布了 《机关事务管理条例》 ， 该条例自 2012 年 10 月 1 日起实施。 它是我国首部专门规范机关事务管理活动的行政法规。 该条例一共有六章三十五条， 有十多 条都是关于“三公”的，可见中央对于“三公”问题的重视，按照条例，我国各级政府都应 遵循“保障公务、厉行节约、务实高效、公开透明”的原则，正确使用“三公”经费，并适 时向社会公开其使用情况，接受公众监督，努力建设一个公开透明的公共财政，一个看得见 的政府， 将 “阳光政府” 的形象呈现在人民面前。 因此， 我们更应推动地方各级政府公开 “三 公”经费，从上至下地完善整个“三公”经费公开系统，以实现更好的监督。 参考文献 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] 刘桂林.“三公”经费改革与财政信息公开的思考[J].新财经，2013（06） 张宏生.关于加快推进“三公”经费公开的思考[J].财政探索与研究 杜学荣.基于财务视角下对“三公经费”的探究[J].财会研究，2013（18） 卫玉.浅析新时期”三公“经费公开的挑战[J].中国外资，2013（05） 郑璇.我国“三公经费”公开的现状、问题与对策建议[J].政治研究，2013（16） 严仍昱.我国“三公经费”公开现状及对策[J].安庆师范学院学报，2013（06） 刘志国，孟繁星.我国三公经费公开问题浅析[J].商业经济，2012（04） 李占乐.中国政府“三公”经费公开的现状、问题与对策[J].云南社会科学，2012（02）