闲置土地处置的“困”与“谋”
在我国人均耕地数量少、建设用地供需矛盾突出的形势下，土地资源低效利用成为制约经济社会可持续发展的一大难题。一直以来，国务院将闲置土地处置作为经济发展新常态下稳增长的重要措施，通过大督查、严问责，有力地推进了闲置土地处置工作的落实。
自然资源部组建以来，部党组高度重视闲置土地处置工作，部领导多次作出明确指示，要求土地督察机构将批而未供和闲置土地督察作为当前工作的重中之重。土地督察机构一方面通过跟踪督导、挂账监管和定期通报，持续督促地方盘活利用；另一方面，坚持将新发生闲置土地处置情况作为每年例行督察重点任务，推动各级政府严格履行处置职责并构建完善节约集约用地长效机制。
通过持续督促和跟踪问效，全国闲置土地处置工作取得明显成效，但督察发现地方在处置工作中仍面临不少困惑和难题。
《闲置土地处置办法》明确，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3，或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。虽然办法对闲置土地内涵进行了界定，对“动工开发”和“已投资额、总投资额”的含义也进行了说明，但由于界定不清，导致在闲置土地处置实务中，依然面临着动工开发日期难以确切认定、土地投资额度难以准确计算等现实问题。
督察中发现，关于动工建设面积超过1/3的认定，对建设面积的认定由哪个部门认定，是规划部门、建设部门还是自然资源部门，不甚明了。此外，督察发现有的项目还存在开发建设面积占应动工开发建设总面积达到1/3，但剩余2/3的土地长期闲置，或者大部分已开发或已竣工，但长期搁置不生产经营的情况，这些是否也应该认定为闲置土地，没有明确规定。
再以投资额度为例，“应投资额”和“已投资额”尚无明确的统计口径，如果没有专业的投资审计报告和会计报表查验，投资额比重难以确定。督察中，有的企业将有关机器设备购买、原料采购等费用计算在投资额内，轻易就达到了25%的标准，这就导致闲置土地处置产生较大争议。此外，已投资额占总投资额超过25%的也有可能存在土地闲置情况。督察发现，在建筑领域普遍存在的“烂尾楼”，其投资额有的甚至已接近总投资额，但因资金等问题长期不能完工，土地闲置状态并未真正改变。
督察中还发现，由于在闲置土地处置中的部门协同和联动机制不完善，自然资源部门在闲置土地处置工作中承受了来自政府、社会的巨大压力，职权和职责不对等，处置手段和力度有限等问题突出。
项目落地主要是地方党委、政府及有关部门决策，土地出让合同中约定的各项指标也主要由发改、规划、建设等部门确定，自然资源部门影响力有限，但后期监管责任很大，尤其是在形成闲置土地之后的清理处置工作，自然资源部门基本处于“单打独斗”的工作状态。
这主要由四方面原因造成：一是闲置土地处置的法律地位不明确。《闲置土地处置办法》是部门规章，法律位阶不高，对除自然资源部门以外的其他部门约束力不强。二是缺乏责任追究等监管配套措施。在闲置土地处置过程中，即使用地单位不配合闲置土地调查和处置，也没有实质性损失，不需承担责任。在与用地单位协商收回事宜时，经常出现用地单位漫天要价的情况，但政府没有配套处置手段。三是土地市场诚信体系不完善。对不诚信的土地使用权人，自然资源部门没有形成在土地出让、转让、融资、贷款等方面的约束机制。四是自然资源部门内部分工不明确，职责不清。各地实际操作中，有的以土地利用为主按违约追究，有的以土地执法监察为主按违规用地立案查处。此外，清查闲置土地时的调查、取证、公告等程序复杂，时间长，加上企业刻意隐瞒，导致闲置土地调查取证工作十分困难，影响了闲置土地的处置效率。
督察发现，在闲置土地中，房地产类占比较高，有的省份七成以上闲置土地为房地产用地。以此类闲置土地为例，根据《城市房地产管理法》第三十九条规定，房地产项目转让的前提是必须经有批准权的人民政府审批，并依照国家有关规定，缴纳土地使用权出让金或转让方应将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家后，才能进行转让。
这些规定，其目的在于严格限制炒买炒卖土地，牟取暴利，保证开发建设的顺利实施，其初衷是好的。但是，这些限制也导致了闲置土地转让盘活必须首先进行一定的投资开发，而且要缴纳大量的税费，导致闲置土地处置进入“死循环”，无法实现真正的盘活利用。
《闲置土地处置办法》明确，属于土地使用权人自身原因而导致闲置土地的，未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。这些处置标准虽然明确，但在实际操作中面临难以执行的问题。
督察发现的闲置土地中，用地单位原因造成的，除有一部分确属企业恶意囤地、以图获利外，也有很大一部分是受国家政策调整、市场环境变化、企业发展战略变化等因素影响，在一定时间段内不适宜开发。如果严格按照处置办法规定，无论是征缴20%的土地闲置费，还是无偿收回土地，都可能使这些土地使用权人面临破产倒闭的风险，从而对经济社会发展造成一定的负面影响。而且，许多闲置土地本身就是在市场经济不确定性背景下产生的，强行处置利用，可能会产生更多的负面效应。尤其是无偿收回，作为一种对依法取得土地使用权的企业非常严厉的行政处罚手段，在现实中强行使用可能会产生影响投资环境、打击土地市场、增加处置难度等一系列负面影响。此外，很多地方反映，建设用地使用权受《物权法》保护，无偿收回方式是否与法理相符，有待商榷。
根据土地督察机构了解的相关情况可以发现，相关部门出于维护社会稳定、促进招商引资等考虑，在处置工作中真正征缴闲置费、无偿收回国有建设用地使用权的寥寥无几，导致政策操作性不强，执行效果大打折扣。
从专项督察、例行督察掌握的情况看，政府部门原因造成的闲置土地约占75%，部分地级市达90%以上。在闲置土地认定中，确实有很多是因为规划频繁调整、毛地出让、征地拆迁不到位等政府原因造成的，但这其中，不乏一些基层政府为使企业免于处罚，对部分企业自身原因导致的闲置土地也出具政府原因证明，使其规避处置的“揽责”现象。
这一现象产生主要有两方面原因：一是在不正确的政绩观引导下，地方政府注重自身作为土地供应者的角色，忽视管理职能，造成“重审批轻监管”。对于自己招商引资的成果，如果出现问题导致土地闲置，地方政府一般都会选择“救”企业，使其免受处置。有的地方甚至还会担心，对闲置土地采取处置措施，会影响当地招商环境和经济发展。二是对地方政府硬约束不够。缺乏倒逼机制，各地新增建设用地指标基本够用，而闲置土地处置难度大、成本高，地方政府没有处置的压力和动力。缺乏追责机制，在闲置土地处置、规划调整等土地管理事项中，对地方政府的硬约束少，造成随意性大。除此之外，闲置土地认定为不同原因的处置方式差异大，可能存在权力寻租空间。
土地闲置原因多、盘活利用举措少、社会各界期望大，是当前闲置土地处置工作的现状。面对全国土地闲置形势依然严峻的事实，应完善闲置土地处置有关法律和政策制度，创新政策红利，释放改革活力，以重点突破之功收带动全局之效，确保闲置土地处置工作有力推进。
完善相关制度，凝聚监管合力。针对当前政府或政府有关部门原因导致的闲置土地比例过高，而实际承担责任很少的现状，应进一步明确政府及相关部门在处置闲置土地过程中的职、权、责，不能让自然资源部门“单打独斗”，逐步建立起地方政府及财政、住建、规划等部门发挥合力的闲置土地查处机制，让政府及有关部门真正承担起应有的职责。同时，《闲置土地处置办法》亟须提升法律位阶，建议将《闲置土地处置办法》等上升为法律，全面提升节约集约用地规章制度的法律地位，构建完善闲置土地市场退出机制和部门联动执法机制，形成闲置土地处置合力，让闲置土地有更多的盘活利用途径和出路。对监管不力甚至乱作为的政府及相关部门严肃问责，形成严格依法依规节约集约用地的良好氛围。
创新工作机制，提升管控能力。无偿收回制度是闲置土地处置工作开展的重要威慑机制，但由于土地价值巨大，涉及方方面面利益，地方政府执行规定的主动性和积极性严重不足，导致目前真正实现无偿收回的不多，影响了法律法规的严肃性、执行力和政府形象。探索实行履约保证金制度或许可以提高政策的操作性和执行力，对国有建设用地使用权在出让时收取一定额度的开、竣工履约保证金，未按时开、竣工的项目相应扣减履约保证金。同时，配合实行国有建设用地项目投资协议书和不动产登记权证分期年检制度，按照土地出让合同和投资协议书约定，分期对不动产登记权证实行年检，对新出让的土地颁发2～3年期的临时权证，以保证土地抵押融资功能，获得银行贷款完成土地开发。因临时土地权证有效期短，一旦需要换证，就必须接受自然资源部门的审核检查。这些相对于征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权等，不需要经过严格的行政程序，可以改变自然资源部门被动监管的局面，减轻工作阻力，并极大地提高自然资源部门的监管效率和管理能力。
及时公开信息，接受社会监督。对闲置土地逐宗登记造册，定期公布闲置土地使用权人、项目动工开发、竣工时间和土地开发利用标准等情况，借助社会和舆论的压力监督土地闲置行为。及时将国有建设用地使用权人闲置土地信息抄送金融监管部门，对违法用地项目及企业不予批准贷款和上市融资。同时，在全国范围内探索建立统一的土地市场征信体系，建立开发商“黑名单”制度，全国联网共享，对其采取重点监视，并通过强制手段限制其拿地开发，以有效遏制开发商蓄意囤地行为。