如何看待农村宅基地有偿使用改革？

　　《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出，探索宅基地有偿使用制度，“对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地，由农村集体经济组织主导，探索有偿使用”。《意见》开启了农村宅基地有偿使用的新尝试，但对于有偿使用的对象、标准、方式等，各方面仍存在较大分歧。本篇在总结历史经验的基础上，结合若干试点实践，对农村宅基地有偿使用的目标取向、制度框架及改革前景等进行了探讨。

　　上世纪80年代后期，受城镇土地有偿使用取得巨大成功的鼓舞和启发，一些地方开始尝试农村宅基地有偿使用。据1989年12月原国家土地管理局上报国务院的《关于加强农村宅基地管理工作的请示》记载：“1988年以来，山东省德州地区和全国二百多个县的部分乡、村试行了宅基地有偿使用，取得了明显效果”。为此，请示除提出加强农村宅基地审批管理工作外，还提出进一步搞好农村宅基地有偿使用试点，并要求各地区做好以下工作：一是切实加强领导，选择经济基础较好，耕地资源紧张的县、乡、村，有组织、有步骤地进行试点；二是确定宅基地有偿使用收费标准时，对在规定用地标准以内的，既要体现有偿原则，又要照顾群众的经济承受能力，少用少交费，多用多交费；超标准用地的，应规定较高的收费标准；对级差收益较高地段，收费标准要适当提高；三是建立和完善土地使用费管理制度，宅基地使用费要本着“取之于户，收费适度；用之于村，使用得当”的原则，实行村有、乡管、银行立户制度。专款专用，主要用于村内基础设施和公益事业建设，不得挪作他用。

　　国务院批准该请示后，除少数边远、贫困地区外，各地普遍开展了宅基地有偿使用试点，并制定了相关制度。以云南省昆明市为例，1992年6月颁布的《昆明市农村宅基地有偿使用规定》要求，昆明市行政辖区范围内的农村宅基地均实行有偿使用，标准面积（城市近郊区人均20平方米，每户最多不得超过90平方米；坝区人均25平方米，每户最多不得超过110平方米；半山区人均30平方米，每户最多不得超过140平方米；山区人均40平方米，每户最多不得超过160平方米）以内的，每平方米每年按0.10～0.30元计收；超出标准面积的部份，原则应退归集体，凡未按规定退出的，按累进制方法提高收费标准，具体收费标准由各县区根据实际情况制定，但不得确认超标宅基地使用权；宅基地不按规定用途使用，擅自出租或用于经营时，除责令其恢复原使用性质外，属标准面积以内的部份，每平方米每年再加收0.50～1元的费用，属标准面积以外的部份，以前款计费方式为基础，每平方米每年再加收1～5元的费用。宅基地使用费主要用于村镇规划中的村内公益事业建设、公共设施建设、旧村改造拆迁补偿，开支项目须经村民委员会或村民大会讨论，报乡镇人民政府审批同意，收费和年度费用支付情况必须向群众公开，接受群众和乡镇财政部门的监督。

　　据资料记载，1990～1992年间，试点扩大到全国28个省、自治区、直辖市，总计1200个县（市）、6600个乡镇、约13万个行政村实行了宅基地有偿使用。收费标准大致在每年0.05～0.30元/平方米之间，超标准占用的部分累进加收费用。从各方面反映看，当时各地开展的宅基地有偿使用试点取得了明显成效，但在后来国家部署减轻农民负担工作中，包括农村宅基地有偿使用费、农村宅基地超占费和土地登记费在内的37项收费项目一同被取消了。不过，在1993年7月原国家土地管理局贯彻全国减轻农民负担工作电视电话精神的通知中，仍然肯定农村试行宅基地有偿使用制度，“确实在制止乱占滥用土地、切实保护耕地，破除土地私有制观念、减少农村宅基地纠纷、加强村庄公共公益建设、纠正干部利用职权建房多占地等方面都收到了明显效果”。

　　1993年取消农村宅基地有偿使用费等收费，是从维护当时农业农村发展大局出发，作为减轻农民负担的一项政治任务提出的，用当时的说法是“小道理服从大道理，小局服从大局”。还要看到，在当时试点中，有的地方也存在借宅基地有偿使用，私自提高收费标准和增设收费渠道的现象，加重了农民负担，引发了农民的不满，对收费标准也存在争议，过低起不到作用，过高则便利了“富人”，这些问题成为中央取消宅基地有偿使用费的直接原因（杨重光、吴次芳，1996）。

　　事物都是一分为二的，停止农村宅基地有偿使用探索在后来也导致了不少负面影响。归结起来，一是零成本用地刺激了农村居民占地建房的欲望，扰乱了农村土地利用和管理秩序，导致农村宅基地违法现象长期居高不下。二是“不占白不占”导致农村宅基地大量闲置浪费，加之农村宅基地退出困难，从而出现了农村人口大量进城而农村宅基地持续扩张的反常现象。三是宅基地无序扩张进一步加剧了农村宅基地供需矛盾，进而加重农民“建房难”。四是一些人凭借权力和资本在农村圈地建房，加剧了农村宅基地分配不公，影响农村社会和谐稳定。五是宅基地无偿无限期使用，导致宅基地集体所有权虚置，农村公共公益性建设因缺乏必要经费难以进行，从而加速了乡村的衰落。总体看，农村宅基地无偿使用的利弊关系正在发生历史性转折，“弊”大于“利”的趋势已很明显，改革提上了重要日程。

　　农村宅基地由无偿使用走向有偿使用已有广泛共识，但在改革的目标取向上却有重大差别，这一点明显反映在各试点对于农村宅基地有偿使用的广度和力度上。笔者将其归纳为以下4种改革取向。

　　1.“稳定”取向的改革探索。目前大多数试点宅基地有偿使用按照国家试点《意见》要求，将有偿使用的对象作了严格限定，主要是因历史原因形成的超标准占用宅基地、一户多宅，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有和使用的宅基地，基本属于“超占宅基地有偿使用”。其中部分试点（主要是西部地区和少数民族地区试点），不仅在超占宅基地认定政策上尽量从宽（比如对历史遗留问题的处理有较多照顾，制定的农户宅基地标准较大），而且制定的超占宅基地收费标准较低，有的甚至只象征性地收取少量。从客观上看，这些地方经济发展相对落后，农民收入水平总体较低，宅基地有偿使用存在困难；从主观上看，主要是出于维护农村社会稳定的考虑，改革决策过于审慎。

　　2.“公平”取向的改革探索。此类探索对于有偿使用的对象仍然限定在历史原因形成的超占宅基地以及非本集体经济组织成员占有的宅基地范围内，但在对象认定和收费标准上从严把握，尽可能做到公平公正。典型的是江西余江，该县对于历史遗留的宅基地问题没有区分不同阶段实行差别化政策，而是统一按照新制定的宅基地标准认定超占面积，对不愿退出宅基地的加大收费力度，实行阶梯式计费。其中，一户一宅的，超出起征面积1～50平方米部分按每年10元／平方米起征,每超出50平方米标准提高5元／平方米;一户多宅的,其中一宅超起征面积的,超过部分与多宅部分累计按照阶梯式计费,一宅未超起征面积的,多宅部分全部按照阶梯式计费,不扣除一宅不足面积部分。余江对超占宅基地坚持“一把尺子量到底”，收费标准总体较高，目的是倒逼超占宅基地退出，体现了较强的“公平”取向。类似做法的还有湖北宜城等。

　　3.“效率”取向的改革探索。此类探索确定的有偿使用对象除因历史原因形成的超占宅基地以及非本集体经济组织成员占有的宅基地外，还将新增宅基地都纳入其中，以抑制新增宅基地的虚高需求，遏制农村宅基地无序扩张，提高宅基地利用效率。典型的是宁夏平罗，该县除建立了超占宅基地有偿使用制度外，还结合探索不同区域农民住房保障的实现方式，实行新增宅基地有偿取得制度。平罗规定，在镇村规划范围内保留的村庄，继续实行一户一宅、面积法定的方式取得，但新增宅基地实行有偿取得，标准为法定面积每平方米30元；在城镇规划区内（包括乡镇政府所在地），采取集中建设农民公寓、农民住宅小区等方式，落实一户一宅，宅基地面积按照实际分摊面积确定，有偿取得标准以征地价格为依据，按照实际分摊面积确定；鼓励符合宅基地申请条件的农户在镇村规划保留的村庄内，采取依法转让其他农户闲置房屋和宅基地的方式，落实新增宅基地，转让获取的宅基地按法定面积确权，转让费由村集体按照法定面积内每平方米30元标准给付。以上做法改变了长期以来宅基地无偿分配的格局，对打破宅基地越占越大的“怪圈”将产生实质性影响，但也突破了国家《细则》关于“初次分配的农户宅基地，实行规定面积内无偿取得”的要求，值得关注。

　　4.“价值”取向的改革探索。此类探索与上述做法不同，不仅改变宅基地无偿分配制度，而且实行宅基地市场配置。典型的是浙江义乌，该市针对当地宅基地市场逐步发育、具备较好民意基础的现实，在群众自发实践的基础上，探索宅基地从永久无偿向分类有偿转变。一方面，实行宅基地有偿调剂，农民无偿分配取得的宅基地在落地前，如权利人自愿放弃落地权退出宅基地的，在确保“住有所居”的前提下，遵循自愿有偿的原则，可由村集体经济组织统一回购，再通过市场公开配置方式有偿调剂给本村集体经济组织成员；另一方面，探索宅基地有偿选位，即以公开竞争方式有偿选择宅基地，到今年6月，全市农村集体经济组织累计收取有偿选位费已达110亿元，选位费大部分用于更新改造区的基础设施配套和经济困难户建房补助。宅基地有偿调剂和有偿选位充分体现宅基地的市场价值，也为宅基地有偿退出和流转创造了重要条件，向发挥市场配置资源的决定性作用迈出了关键一步。

　　根据有关试点做法，农村宅基地有偿使用可以归纳为超占宅基地有偿使用、新增宅基地有偿使用、新增宅基地市场配置3种情形，目前以第一种情形居多，其制度框架包括确定有偿使用收费对象、收取方式、收取标准、收取主体、使用规定等。

　　1.收取对象。一般包括本集体经济组织成员因历史原因形成的超标准占用的宅基地、一户多宅的多宅部分，以及非本集体经济组织成员通过继承、赠与房屋及其他方式占用的住房用地（包括已经迁出的原集体经济组织成员已取得的宅基地）。

　　对于特殊人员，如烈军属、低保户、贫困户等，确无能力交纳宅基地有偿使用费的，经村级组织民主决策，可以给予减免。

　　2. 收取方式。收取方式主要有按年度收取、按时间段收取和一次性收取等三种。本村成员一般按年度收取，非本村成员可选择按年度收取、一次收取若干年或一次性全部收取。一次性全部收取的最高年限不超过70年。有的规定一次性收取的可以给予一定比例优惠。

　　3. 收取标准。收取标准分为按超占面积确定计费标准和按宅基地基准地价确定计费标准两种。

　　按超占面积确定计费标准，一般先确定农户宅基地标准，对超出标准部分按面积采取分段累进制计费。如余江县，对超出起征面积1～50平方米部分按每年10元／平方米计费, 超出起征面积51～100平方米部分按每年15元／平方米计费, 超出起征面积101～150平方米部分按每年20元／平方米计费, 超出起征面积151平方米部分按每年25元／平方米起征,每增加50平方米标准提高5元／平方米计费，以此类推。

　　按宅基地基准地价确定计费标准，一般先确定所在村庄宅基地基准地价和农户宅基地标准，对超出标准部分按地价采取分段累进制计费。如义乌市，对本集体经济组织成员合法取得的宅基地，按户控制面积内的，不收取宅基地有偿使用费；超过按户控制面积的，每年每平方米按农村宅基地基准地价的0.15%为基础价格，以36平方米为一档，超占面积在36平方米（含）以内的按基础价格收取，每增加36平方米，收费标准按基础价格提高20%累进计收，但收费标准提高不超过基础价格的60%；对非本村集体经济组织成员通过继承房屋等方式合法占有的宅基地，在90平方米（含）以内的，有偿使用费每年每平方米按基准地价的0.08%缴纳，超过90平方米以上部分，参照本集体经济组织成员计收标准执行。

　　又如宜城市，将全市农村宅基地有偿使用费年基准价格划分为5个等级，价格从每平方米21元到每平方米1元（各村可参照基准价格上下浮动30%）。宅基地超占面积实行分段处理：法定面积至村规民约或本村实际平均面积之间的部分为一段超占面积，超过村规民约或本村实际平均面积的部分为二段超占面积，对本村成员超占面积的，一段部分在基准价格的0.1～1倍之间调节，二段部分在基准价格的1～2倍之间调节；对非本村成员住房用地总面积，在基准价格的1～2倍之间调节。采取分年度收取有偿使用费的，计算公式为：年度费用=一段面积×基准价格×调节系数＋二段面积×基准价格×调节系数。采用一次性收取若干年或一次性收取全部有偿使用费的，计算公式为：总费用=（一段面积×基准价格×调节系数＋二段面积×基准价格×调节系数）×有偿使用年限。

　　4.收取主体。有偿使用费由村委会或村集体经济组织负责收取，缴入银行专户，实行村账镇管。倡导国家机关人员、村组干部、党员、工商业主、在外知名人士等带头交纳。对不按时缴纳有偿使用费的，采取收取滞纳金、扣除宅基地增值收益、不得评为文明户、禁止宅基地流转等措施。

　　5.收费使用。有偿使用费按照“取之于民、用之于村”的原则，主要用于宅基地退出补偿、旧村改造、村庄基础设施和公共设施建设、村内公益事业发展等。

　　新增宅基地有偿使用、新增宅基地市场配置在制度框架上与超占宅基地有偿使用相比，主要是收费对象和价格机制不同，收取方式、收取主体、使用规定等可以参考超占宅基地有偿使用制度。

　　农村宅基地有偿使用制度改革有其必要性和可行性，但根据历史经验和农村现实，对这一改革的影响需要客观综合评估，合理把握改革的力度和节奏，积极稳妥推进。

　　首先，重点突破、有序推进。鉴于历史上形成的超标占用宅基地、一户多宅以及非集体经济组织成员占有宅基地积弊较多，不仅导致农村宅基地闲置浪费、降低用地效率，而且造成农村宅基地分配失衡，有违社会公平正义，由其开始实行“惩罚式”的有偿使用具有正当性和合理性，拥有较好的民意基础，应当毫不迟疑地推进。余江等地的实践表明，只要基层干部和群众工作到位，超标占用宅基地有偿使用不仅不会影响农村社会和谐稳定，而且可以获得广大农民的支持和拥护，增加群众的改革获得感。除少数民族地区等特殊区域外，超标占用宅基地有偿使用收费对象应从严确定，收费标准应适当提高，以有效遏制超标占用宅基地的发生，促进宅基地公平公正分配。以此积累经验，为全面实施农村宅基地有偿使用创造条件。

　　其次，支持和尊重农村集体经济组织的自主选择。新增宅基地纳入有偿使用范围问题，目前支持和反对的意见都不少，试点中也只有少数地方敢于“吃螃蟹”，实行新增宅基地有偿使用。客观而言，这一轮农村宅基地有偿使用制度改革与上世纪80年代末90年代初的那一轮改革相比，无论在改革的广度还是改革的力度上都有差距。那一轮改革，不仅试点范围涵盖全国绝大多数省份和超过三分之一县（市），而且宅基地有偿使用费收取对象既包括超标准用地、也包括规定标准以内用地，并明确提出“超标准用地的，应规定较高的收费标准；对级差收益较高地段，收费标准要适当提高”的要求。这一轮改革，有关试点考虑的因素较多，改革步子总体不大，有的明显谨慎有余，犹豫观望。这与改革氛围营造不足有关，也受到各方面共识程度不高的影响。笔者认为，农村集体经济组织在其土地上设立宅基地使用权是否收取使用费，属于所有权人与使用权人双方协议的范畴，只要符合土地规划和用途管制，上面不宜过多干预。在当前学界争执不下的情况下，应当支持基层政府结合实际进行制度创新，充分尊重农村集体经济组织的自主选择，由集体经济组织自主决定有偿使用收费的范围、标准、方式等，上级政府做好监管和总结，时机成熟时推广。未来修法也可以遵循这一原则进行。

　　第三，着眼建立城乡统一建设用地市场目标逐步推进农村宅基地市场化配置。随着要素市场化配置改革不断深化，土地要素的市场化配置程度必然逐步提高，对城乡建设用地中占相当比重的农村宅基地实行市场化配置也是迟早的事情，义乌等地“试水”成功也表明了这一点。其实，我们还可以从城镇国有土地有偿使用中得到启发。狭义讲，城镇国有土地有偿使用是指国家将一定时期内的土地使用权提供给单位和个人使用，而土地使用者按照土地有偿使用合同的规定，一次或分年度向国家缴纳土地有偿使用费的行为。具体方式包括土地使用权出让、土地使用权租赁和土地使用权作价出资或者入股。而从广义看，城镇国有土地有偿使用基本等同于城镇国有土地市场，包括出让、租赁、作价出资或入股等一级市场和转让、出租、抵押等二级市场。以此衡量，目前多数地方试点进行的“超占宅基地有偿使用”就仅仅具有“超占惩罚”的意义，与真正建立农村宅基地有偿使用制度即市场化配置制度的要求相距甚远。鉴于农村宅基地制度改革的极端敏感性，目前在全国大多数农村“一步到位”实行宅基地市场化配置尚不具备条件，但从改革前景看，我们对最终实现宅基地市场化配置可以预期。

　　第四，加强农村宅基地有偿使用费管理。目前多数观点集中在农村宅基地有偿使用是否必要和收费对象、收费标准、收费方式上，对有偿使用费管理着笔不够。在笔者看来，农村宅基地有偿使用费管理同样是需要重视的问题。目前农村集体经济组织大都不够健全，管理力量薄弱，这已成为农村宅基地有偿使用改革的重大隐患，甚至有可能左右改革的进程。为此，建议加强相关探索，切实加强农村宅基地有偿使用费收支管理，按照“取之于民、用之于村”的原则合理确定宅基地有偿使用费用途、完善宅基地有偿使用费分配制度，按照村民自治和民主管理原则健全有偿使用费使用制度、严格有偿使用费监管，确保改革健康有序推进。