为何特色小镇落地如此之难

　　经济观察报 记者 杜涛 国家推行特色小镇的政策已经近三年，2016年《住房城乡建设部 国家发展改革委 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》中提出，到2020年在全国范围内要建设一千个特色小镇，掀起了各地建设特色小镇的热潮，并且先后公布了第一批、第二批特色小镇名录。地方政府也积极申报，唯恐本地的特色小镇项目不在国家的名录里。那么这近三年来，特色小镇推行的实际情况到底如何？其中存在什么问题？未来应如何推进？

　　就此，经济观察报于5月8日专访了财政部PPP专家库专家、北京大岳咨询有限责任公司全过程咨询首席行业专家唐凤池，唐凤池在过去的数年中操作了多个特色小镇项目。

　　唐凤池：国家倡导特色小镇，看来有几个方面的作用：一是缓解大城市病，疏散一线城市人口；二是可以在经济下滑时刺激投资、拉动内需；三是带动乡村振兴。初衷很好，但是现实情况目前看并不乐观。

　　从我跟进的几个特色小镇项目来看，没有一个落地的，具体原因是多方面的：有的项目政府很积极，没有投资人感兴趣；有的投资人很积极，但是追求施工利润，套路政府；有的政府是想争取上级奖补资金，项目仓促上马；有的是投资人很积极，政府不看好；有的是房地产商将地产项目变相包装成特色小镇。从笔者了解到的其他项目情况来看，也大都没有落地，只有个别项目，以政府付费的模式，做了一些小镇内的道路等基础设施，如果用使用者付费，很难有真正的投资人接盘。一些特色小镇项目是政府一厢情愿，一看国家有这方面政策扶持，为了争取上级的奖补资金而包装出来的项目，很多项目前期论证不够，可研深度不够。

　　我参加过某特色小镇的设计方案论证会，设计方案是一家知名大型设计院设计的，做的很漂亮，总投资约100亿元。主管领导征询我的意见，我说这个设计方案做得很漂亮，如果我是当地老百姓，肯定非常高兴，因为基础设施改善了、生活环境变漂亮了，这都是好事，但是我作为咨询顾问，需要问一下，谁出钱？是不是政府出钱？政府没有钱，不出钱。那就是投资人出钱，投资人凭什么出钱。资本是逐利的，投资人是挣钱来的，不是扶贫来的。这么大投资规模，投资人能否从项目收益中获得合理的回报？后来主管领导听我这么一说，当场要求删减建设内容，降低投资，现场当时就调到30多亿。

　　我还参加一个项目的政府与投资人的对接会，这个项目的潜在投资人是由国内一家知名的大型国企，项目计划投资150亿元，投资人还建议调高到200亿元。投资人的负责人问政府领导，市里的财政承受能力还有多少空间？最大能够承担多少？意思是你有多少钱，我给你做多少事，要把你的财政承受能力用够。当时本人说了两点意见：第一，不是我有多少钱，就要给你多少。比如我去一个商店买衣服，我问售货员这个衣服多少钱？售货员问我兜里有多少钱？这个大家都知道，售货员应该回答衣服卖多少钱，我兜里钱再多，也不是都要花在这件衣服上。政府也同样如此，需要干的事情很多，花钱要按轻重缓急，总体平衡，能用在这个项目上的资金不会太多。第二，项目投资规模不等同于政府付费规模，如果采用使用者付费为主，政府少花钱，甚至不花钱，政府可以给你资源、给你政策，那么这个项目投资别说150亿，就是200亿也是可以的。这个项目投资后来缩减到50多亿元。

　　还有一个问题就是控制项目投资规模的怪圈。长期以来，各地在项目策划环节有一个怪圈：政府方从追求业绩、从争取国家奖补资金的角度，往往喜欢把项目规模做大；投资人很多是以施工单位为主，为了追求施工利润，也想把项目规模做大，以房建施工为主的投资人就多设计房建项目，以道桥施工为主的投资人，则多设计道桥项目；而设计院的取费也是根据项目投资规模来计取，同样希望把项目投资规模做大；甚至咨询单位的咨询服务费，也要依据项目投资规模来收取，这样大家都想把项目投资规模做大，可问题是投资规模上去了，谁最终买单？

　　经济观察报：现在很多特色小镇都采用PPP模式，PPP政策是否是特色小镇推行遇阻的主要原因？

　　唐凤池：很多特色小镇项目是采用PPP模式运作的，很多项目落地难、融资难，大量项目胎死腹中，一些人认为PPP不靠谱。

　　这正是PPP模式的优势所在。如果还是按传统模式运作，政府主导，采用政府直接投资、平台公司融资、债券、BT等模式来建设，领导一拍板就上马了，或许很多特色小镇项目已经建设完工了。但是采用PPP模式运作，无论项目前期各方怎么打着各自的算盘、怎么套路，最终到项目落地环节，无论是投资人、还是金融机构都要算账，看看投资回报是否合适。如果不合适，就没人来投资，项目推进不下去，就像优胜劣汰。这其实是个好事，说明很多特色小镇项目决策阶段论证不充分，甚至不靠谱，推进不下去是正常的，避免形成新的“鬼城”，造成资源的巨大浪费。

　　唐凤池：主要还要看所在地域的人口基数和经济发展水平。从长远来看，我们国家发展趋势应该是经济欠发达地区的人口向发达地区流动；乡镇、小城市人口向大、中城市流动；整体人口将向一二线城市和大都市圈集聚；大城市群集聚70-80%的人口，创造90%GDP。从这一点来说，笔者认为推广特色小镇应符国家整体发展趋势和地域发展的阶段。各地区的发展阶段不同，现在经济较发达、人口较稠密、自然景观较好的地方，现在适合推行；对于许多经济欠发达地区、人口净流失地区、人口不稠密的地区来说，与其去推特色小镇，不如把有限的资源投入到大中城市的基础设施升级改造方面，提升城市竞争力，从而留住人、吸引投资者。有些特色小镇项目或许从项目策划开始就是一个错误，如果项目还是在讲故事，对上忽悠领导，争取奖补资金和政策支持，对下忽悠其他投资者进驻接盘，这样的项目势必很难落地。

　　唐凤池：一是真正的运营单位及早介入。目前很多的潜在社会资本是施工、设计单位，他们的关注重点在建设规模、设计任务大小，对后期运营关注不多。特色小镇项目策划阶段应该由真正的运营单位及早介入，参与项目的策划、设计、财务的测算，这样项目才容易落地。特色小镇回报机制应尽量多的采用使用者付费模式，以使用者付费收益稳定的项目为主。从几个方面来看，一方面特色小镇项目运营属性比较强，应该由社会资本来主导，而现在很多节目都是由政府来主导；第二个方面，特色小镇项目的配套基础设施是为整个项目服务的，如果整个项目大的规划、设计方案没有确定，只做配套基础设施，后面不一定能够用的上；第三，特色小镇项目还是应该以使用者付费为主，政府在有限的财力下，要做的事情很多，以政府付费模式来推进这类项目，得不偿失，也不符合特色小镇项目推进的初衷。

　　二是咨询单位的及早介入，如果有经验咨询单位及早介入，可以名正言顺地参与项目规划布局、产业策划、可研编制、方案设计等前期工作，提出合理化建议，可以让项目少走许多弯路。