终于有人说清楚了对农村征地协议不服法院该如
农村土地征收的实施，往往是以行政机关与村集体经济组织、村民委员会或村民小组之间签订土地征收协议的形式出现。为此，村集体经济组织或村民如对征地不服，往往对农村土地征地协议提起诉讼。结合农村土地征收协议案件的审判实践，其主要存在以下困境：
《行政诉讼法》第十二条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起诉讼的，人民法院应立案受理。但对“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除”之外的其他情形能否提起诉讼，并无明确规定。在司法实践中，有的法院立案受理，有的法院不予立案。如村集体经济组织、村民委员会或村民小组对土地征收协议不服，向法院提起诉讼，要求确认协议无效或撤销协议等。另外，实践中也存在土地征收协议已履行完毕、征地补偿款已分配完毕时，集体经济组织、村民委员会或村民小组依然对协议不服要求撤销等情形，对此，法院应否立案受理、如何审理，都欠缺相关的法律法规。
农村土地征地协议属于合同的一种，具有合同的相对性，如对协议存有异议，一般是由协议签订方提出。但司法实践中，绝大部分农村土地征收协议的案件，并不是以协议签订方为原被告，诉讼当事人呈现多样化，有的以签订协议的村集体经济组织名义起诉，也有的以村民个人的名义起诉，有的以签订协议的街道办事处或土地储备机构为被告，也有的以政府或经开区管理委员会为被告。如笔者正在审理的一起案件，村民以自己的名义，以开发区管理委员会、街道办事处为被告提起诉讼，要求确认村集体组织与街道办事处签订的征地协议无效，从而确定征地行为违法，并要求赔偿损失。这就涉及到征地协议签订方之外他人能否成为征地协议诉讼主体的问题，但目前法律法规并没有作出明确具体的规定。
《行政诉讼法》规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或者应当知道作出具体行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。而《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行诉法司法解释》）对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议或单方变更、解除协议等行为提起诉讼的期限作出了特别规定。但在涉及农村土地征收协议案件中，有的对征地行为违法提起诉讼；有的对征地协议提起诉讼；有的既对征地行为违法提起诉讼，又对征地协议提出诉讼。且对征地协议提起诉讼的案件，并不仅仅局限于《行诉法司法解释》特别规定的情形，还包括其它情形，如要求撤销征地协议、确认征地协议无效等。对这些行政协议的案件，如何适用起诉期限亦是我们急需解决的问题。
在涉及农村土地征收协议案件的审理中，原告往往以未召开村民会议并未经村民会议讨论通过为由，主张协议无效。征地涉及村民利益，依照《村民委员会组织法》的规定，村集体经济组织、村民委员会或村民小组作为代表签订征地协议须经过村民会议讨论通过后方能签订。但在征地实践中，往往存在没有召开村民会议而通过走访宣传等方式征求意见或告知村民甚至即便召开了村民会议但亦未形成会议记录的情形。对此情形下签订的征地协议效力如何认定，目前相关法律并未作出规定。
人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。农村土地征收协议相关立法是否完善直接影响此类案件的正确、有效审理。目前，我国法律虽对农村土地征收有一定的规定，但对土地征收协议的相关立法仍存在诸多空白，如前文所述，一是受案范围规定过于简单；二是诉讼主体资格规定并不完善；三是起诉期限规定并不全面。
从目前各地法院受理的土地征收协议案件看，裁判不统一的现象较为明显。有少部分法院将征地协议归属于为民事案件，绝大部分法院均认为属于行政案件。但在作为行政案件审理的过程中，亦存在着司法审查标准不统一的情形：一是在同一征地行政行为中，原告起诉对象、诉请存在多样化，立案标准难以统一。对这些起诉如何立案受理，司法实践中尚存在不同认识和做法，法院往往难以形成统一的裁判结果；二是针对同一类型行政行为，各地政府的操作模式不同，法院审查标准难以统一；三是各地法院裁判标准不统一。如以无事实依据作出处理，有的裁定驳回原告的起诉，有的判决驳回原告的诉讼请求。
《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”和第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”实践中，村民会议并未得到正常有序的开展，往往表现为：一是村民自治变相为村干部自治或部分村民代表自治；二是召开村民会议形式不规范，未形成制作会议记录的惯例；三是村民会议权力的疏于行使，对涉及村民利益的重大事项往往采取走访征求意见等形式，导致村民会议讨论通过程序的缺失。
农村土地征收涉及村民的切身利益，依法应经过村民会议讨论决定通过，但因村民会议实施中存在的诸多问题，往往出现未经过村民会议讨论决定径行签订相关征地协议，从而诉至法院要求确认协议无效。但此类征地协议是否当然无效，亦是我们审判实践中面临的一大难题。
土地是农民生存和发展的根本，是农民最大利益的保障。农村土地征收协议将农民与土地相剥离，涉及村民的切身利益，村民情绪往往十分激动，是集团诉讼、群体诉讼的高发区和密集区。一旦处理不当，将引发群体事件。如我院受理的一起由190名村民提起的确认征地协议无效案件，在法院还未进行开庭审理的情况下，即聚集五六十人至法院、市政府进行闹访，并多次赴省赴京上访，矛盾化解压力大。
《行政诉讼法》第十二条第一款规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。《行诉法司法解释》亦仅是对行政协议作出了“等外等”的扩大解释，但对行政机关已经按照履行完毕的土地征收协议能否提起诉讼的问题并未作出明确的规定。
目前，各地法院受理了多起对行政机关履行完毕的征地协议提起诉讼的行政案件，对其是否为法院的受案范围，各地法院理解不一。
现行行政诉讼法只规定了对行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的情形有权提起诉讼，如该行政协议已经履行完毕，则不属于行政诉讼的受案范围。
现行行政诉讼法虽仅规定了行政协议中行政机关的两种情形，但《行诉法司法解释》第十一条第二款对行政协议作了扩大解释，并非仅局限于对行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的情形。且土地征收协议虽履行完毕，但该协议涉及当事人的切身利益。
《最高人民法院关于审理涉及农村土地行政案件若干问题的规定》（以下简称《若干问题的规定》）第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。农村土地征收属于行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为的一种。同时，《行政诉讼法》第七十五条和《行诉法司法解释》第十五条第二款规定，人民法院可根据原告的诉求作出确认协议无效的判决。
行政协议有下列情形之一的，可以认定为无效：（1）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（2）行政行为没有法律规范依据。行政协议属于行政行为的一种，也适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。而农村土地征收协议属于行政协议的一种。据此，笔者认为对履行完毕的土地征收协议如提起确认协议无效的行政诉讼，亦属于行政诉讼的受案范围，法院应对该协议是否属于无效的情形进行审查。
虽然农村土地征收协议是协议双方之间签订的，具有合同的相对性，但因该协议可能涉及协议双方之外第三人的合法权益。在此种情形下，除与行政机关签订协议的一方可提起诉讼之外，第三人能否提起诉讼？《合同法》第五十二条规定：恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，合同无效。第三人有权对该合同提起确认无效或申请撤销之诉。
《民事诉讼法》第一百一十九条规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。同时，《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。可见，提起农村土地征收协议诉讼案件的主体并非仅局限于与行政机关签订征地协议的一方，亦包含与此有利害关系的第三人。
现结合农村土地征收协议案件的立案及审判实践，在确立有利害关系的第三人可提起诉讼的情况下，进一步明确农村土地征收协议案件的原、被告诉讼主体地位：
（1）农村集体经济组织、村民委员会、村民小组诉讼主体地位的确立。农村集体经济组织、村民委员会、村民小组是农村经济社会中最主要的集体组织，是农村集体资产经营管理主体，既可代表成员集体行使土地所有权、收益管理权，也可对集体土地所有权实现加以管理、调节。同时根据《土地管理法》第十条和《物权法》第五十九条、第六十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。
农村集体经济组织、村民委员会、村民小组对集体所有的土地依法享有经营、管理的权利。故农村集体经济组织、村民委员会、村民小组有权签订土地征收协议，在集体土地所有权受到侵害的情况下，其有权依法提起诉讼。这也符合《若干问题的规定》第一条的规定。同时，最高人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》亦确定了村民小组具有诉讼主体的资格。
（2）集体组织成员能否提起诉讼，以何种身份提起诉讼的确定。对此，应结合《若干问题的规定》的相关规定进行分析：首先，《若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。
该规定适用于农村集体组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉导致农民权益受到损害而无法得到救济的情形。为更好地保护农民和农村集体的合法权益，有必要赋予具有代表性的村民提起诉讼的权利，但提起诉讼时应以集体经济组织的名义提起诉讼；其次，《若干问题的规定》第三条第二款规定：“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”。该款适用于农村居民转为城镇居民，原农村集体经济组织建制撤销，原村民委员会不复存在，无法以村集体的名义提起诉讼的情形。而居民委员会是群众自治组织，对居民的财产没有管理权。
在此情形下，过半数的原集体经济组织成员对涉及原农村集体土地的行政行为不服可以自己的名义提起诉讼；再次，《若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。该规定虽与第三条第二款存在相同，但该规定适用于行政行为涉及的农村土地包含土地使用权人或实际使用人的土地，或该行政行为可能直接影响土地使用权人或实际使用人的其他合法权益（如相邻权）的情形。而第三条第二款适用的对象为行政行为所涉的农村土地并不包含其具有使用权或实际使用的土地，不对其个体权利义务直接产生影响。
行政诉讼的被告具有特定性，只有具有特定的诉讼权利能力和行为能力的行政机关才能成为被告。但在农村土地征收中，因签订土地征收协议主体的不规范，导致向法院提起行政诉讼所列被告呈现多样化。针对司法实践，笔者分析以下几种典型所诉被告的主体资格：
土地储备机构为市、县人民政府批准成立，具有独立的法人资格，隶属于国土资源管理部门，统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。《若干问题的规定》第五条规定：土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告。
可见，土地储备机构不能成为农村土地征收协议行政诉讼的被告。但在实践中，我国土地储备机构的组织形式并不统一，名称上存在差异，如有的土地储备机构称土地储备中心、土地发展中心、土地使用制度改革领导小组等；隶属关系也各不相同，有的属于国土资源部门主管，有的属于基层人民政府主管，有的属于本级人民政府部门托管和上级土地主管部门共管等。但在2016年2月，财政部、国土资源部、中国人民银行和银监会联合下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，明确：每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理。故，以土地储备机构名义签订的农村土地征收协议，应以其所隶属的国土资源主管部门为适格被告。
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干个街道办事处，作为它的派出机关”。派出机关是县级以上地方人民政府依据组织法设立的，在一定的行政区域内设立的行政机关，具有行政法上的主体资格。但《土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。从该规定可知，有权组织实施征地的机关为县级以上地方人民政府。为此，作为派出机关的街道办事处，虽具有行政法上的主体地位，但法律并未赋予其征地职权，故不能成为农村土地征收协议案件的适格被告。
开发区管理委员会是对开发区进行管理的专门机构。《国家经济技术开发区管理机构职责》第三十二条的规定：“国家经济技术开发区由所在市人民政府领导，实行中国经济特区的某些政策和新型管理体制，市人民政府在开发区设立管理委员会，作为市政府派出机构，代表市人民政府对开发区的工作实行统一领导和管理，协调市各部门、各单位与开发区有关的工作。”和《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第六十七条规定：“开发区管委会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工伤、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。
可见，开发区管委会是政府的派出机构，但又有别于一般的派出机构，表现在：由地方人民政府派出；获得授权范围相当广泛；以自己的名义实施行政行为；在授权内和授权外都是当然的责任主体。开发区管委会具有行政法主体所应具有的相应条件，在一定意义上可认定为属于行政法学和行政诉讼法学上的“法律、法规授权的组织”的范围。为此，虽然我国相关立法并未明确开发区管理委员的行政法诉讼主体资格，但应结合我国的实际及开发区管理委员会的职责，笔者建议应确立开发区管理委员会的诉讼主体地位，以便更好地适应经济社会发展和司法诉讼的需要。
行政诉讼起诉期限不同于民事诉讼诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，是解决行政案件能否进入司法实体审查的问题。农村土地征收协议属于行政协议的一种。而关于行政协议的起诉期间，《行诉法司法解释》对此作出了特别规定。《行诉法司法解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的。参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对于行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。
这是针对行政协议本身的特殊性而做出的特别规定。但司法实践往往与法律规定的情形并不完全吻合，并不仅仅局限于规定的这几种情形。在农村土地行政协议的诉讼中，除请求履行行政协议之外，有的请求撤销协议，有的请求确认协议无效等。但行政诉讼法及其司法解释对此起诉期限并未作出相应的规定。《行政诉讼法》第一百零一条规定：人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《民事诉讼法》的相关规定。
为此，笔者建议对《行政诉讼法》有特别规定的按其规定，而对《行政诉讼法》未作规定的，如对提起撤销征地协议或确认征地协议无效等情形，可以适用《民事诉讼法》相关诉讼时效的规定，并在今后的立法中作出明确具体的规定。
行政协议效力的判断，应结合《行政诉讼法》及相关民事法律规范来判断。根据《行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。对于未经村民会议讨论通过签订的农村土地征收协议，如不存在欺诈、胁迫、恶意串通、损害公共利益及以合法形式掩盖非法目的等情形。能否仅仅据于未经村民会议讨论通过而认定无效，笔者认为应结合具体案件情况来分析。
首先，应结合征地协议的内容来分析，协议是否存在无效的情形；其次，征地工作是否经过了审批，并告知了村民，村民是否享有知情权与参与权等；再次，该征地协议是否实际履行或在协议签订后已经投入了大量的工作；最后，该协议签订后，是否在法定期限内提出异议。同时，村集体经济组织、村民委员会或村民小组作为集体土地的所有者，有权代表集体组织成员行使管理、处分等权利。行政机关据此与之签订农村征地协议，可适当参照善意第三人的相关规定。故，未经村民会议讨论通过签订的农村土地征收协议的效力，应结合案件的实际情况来认定，并非当然无效。
2010年11月26日，最高人民法院发布了《关于案例指导工作的规定》。2015年6月2日，最高人民法院又公布了《〈关于案例指导工作的规定〉实施细则》。这充分表明案例指导在司法审判实践中的重要地位。我国是成文法国家，指导性案例并不是我国法律体系的渊源，对其后案件的审理并不具有法律效力，只具有一定的事实约束力。
但随着社会的不断发展，新情况、新问题不断涌现，现有的法律法规难以与司法实践相一致，存在滞后性。为此，在法律未作出明确规定和司法实践中存在“同案不同判”的情形下，建立和完善案例指导制度，对统一法律适用和裁判尺度，规范法官自由裁量权，促进司法公正，确保公平正义，有着十分重要的现实意义。
目前，涉及农村土地征收协议的案件，由于刚刚列入行政诉讼的受案范围，起步晚，相关法律法规并不健全，难以适应行政司法审判实践的需要，故加强对涉及农村土地征收协议案件的案例指导显得尤为迫切。通过该案例指导制度的建立和完善，既可以一定程度上弥补立法的空白与不足；又可以解决“同案不同判”的情形，统一裁判标准。