村委会选举制度的特点(1)

　　村委会选举制度的特点(1)_制度/规范_工作范文_实用文档。村委会选举制度的特点(1) 20 年来村委会选举制度的演进，始终不渝地遵循着一个 鲜明的价值主题：保障与扩大选民权利，推进选举的民主化。 在这一价值理念的导向下，村委会选举制度既对其他可借鉴 的制度资

　　村委会选举制度的特点(1) 20 年来村委会选举制度的演进，始终不渝地遵循着一个 鲜明的价值主题：保障与扩大选民权利，推进选举的民主化。 在这一价值理念的导向下，村委会选举制度既对其他可借鉴 的制度资源有所继承[10]，又尊重农民群众的首创精神，在 实践的基础上不断创新，逐步形成自己的特色，成为目前我 国民主程度最高的选举制度。 选择性 选择性是指根据村委会选举制度的安排，选民作为权利 的主体，享有比较充分的选择权，从而能够自主地、不受干 涉地实现自己的意志。选民的选择权贯穿于选举的全过程， 包括选民对选举主持机关的选择权，对初步候选人、正式候 选人的选择权、对监票人、唱票人、计票人的选择权，对最 后当选者的选择权，对任期内村委会成员的重新选择权等 等。比较有特色的制度设计有以下几项： 推选产生选举主持机关。作为选举的具体主持机关，村 民选举委员会虽然是临时的，但在选举的组织与实施中扮演 着重要角色。其重要性体现在以下几个方面： 1、选举主持机关是选举活动得以进行的前提条件。根 据地方选举办法对村民选举委员会职责的规定，从有关法 律、法规的宣传、制定选举工作实施方案、确定和培训选举 工作人员，到选民登记、组织提名确定候选人，再到确定选 举的具体时间地点、组织投票选举、公布选举结果，总结和 上报选举工作情况，建立选举工作档案等每一个环节，都离 不开选举主持机关。 2、选举主持机关的性质影响选举的性质。选举是由一 系列环节组成的统一体，这个统一体的每个环节都离不开选 举主持机关的组织与管理，如果选举主持机关是由特定的利 益集团所任命或操纵，选举就会偏离选民的意志，成为为特 定利益集团服务的工具。 3、选举主持机关的活动影响着公民选举权利的实现。 法律所规定的静态的公民选举权利，必须依靠选举主持机关 发动起来，才能成为现实。 在有的选举中，选举主持机关 是任命的，或由某些人挑选的，不利于保持中立性。在村委 会选举中，为使选举主持机关只对选民的意志负责，选举制 度对其产生、人数、回避做了如下规定：一选举委员会成员 是由村民会议或各村民小组推选产生，防止它被某一组织或 利益集团所操纵控制；二是组成人数为单数，一般不超过十 一人，便于意见发生分歧时，能根据少数服从多数的原则， 通过投票表决做出决定；三是一旦选举委员会成员成为正式 候选人，就要退出选举委员会。这是为了避免候选人利用在 选举委员会中的地位为个人的当选谋取私利。 在 1999 年陕西省的村委会选举中，全省的村民选举委 员会基本由选民推选产生，县、乡两级政府和村党支部做到 不委派、不指定、不授意，受到村民的欢迎。[11] 直接提名初步候选人。提名权同投票权一样是选民选举 权利的重要组成部分。如果选民不能控制提名，候选人是内 定的，或是由某个组织、单位挑选的，选民的选举权利就是 残缺的。按照村委会组织法第十四条规定，候选人由本村有 选举权的村民直接提名产生。可以 1 个选民单独提名，也可 以若干个选民联合提名。村民直接提名是唯一合法的提名方 式，“协商”、“上级指定”、“组织提名”等都被排除在 外。 这条规定实行后，乡镇政府、村党支部在候选人提名的 问题上，不再定调子、划框框，而是把提名权彻底放手交给 了选民，实现了村民个人自由提名，打破了候选人提名中特 定组织的权力垄断，使提名权真正成为每个村民个人的自由 权。实行直接提名后，在各地的选举中，普遍出现了参与提 名的选民多，被提名的选民多的“二多”现象。在实行选民 个人自由提名的吉林省梨树县北老壕村，主任、副主任、委 员的应选人数与提名人数之间的比例分别是 1:25，1:29， 1:19。[12]如此广泛而自由的提名，使候选人有了广泛的群 众基础，村民有了更充分的挑选权，增强了村民对选举的信 任感和参与感，有助于选举活动顺利进行。 预选确定正式候选人。如何从众多的初步候选人中，按 照差额的原则，筛选出适当数量的正式候选人，这在任何选 举中都是一个重要问题。在有的选举中，法律规定由选举主 持机关组织选民反复酝酿、讨论、协商，按照多数选民的意 见确定候选人。但是，“酝酿、讨论、协商”不是一种程序 化的方式，容易受人为因素的干扰，在这一过程中，选民的 意志往往得不到尊重，选举主持机关则有可能利用这一机 会，按自己的意志确定正式候选人，造成事实上的“指选”、 “派选”。即使选举主持机关没有违法，有的初步候选人或 选民也可能因为不知道自己或自己挑选的候选人为什么没 成为正式候选人，从而怀疑筛选过程的公正性。 为解决这一问题，在初步候选人的基础上，按照多数人 的意愿，公正、公平地确定正式候选人，各地的村委会选举 办法做出了以下类似的规定：如果提名的初步候选人人数多 于差额人数，就要组织预选产生正式候选人。预选时，由村 民选举委员会设立投票站和秘密写票处，并推选出监票人、 计票人，在规定的时限内组织选民进行无记名投票。选民在 选票上填写的候选人名额不得超过应选名额。投票结束后， 公开唱票和计票，根据得票多少的顺序，确定候选人名单。 候选人的名额应当多于应选名额一至若干人。 程序化的预选，使每个初步候选人都处于平等的竞争地 位，无论是当选者还是落选者，都觉得公平合理。当选者认 为自己赢得光荣，落选者觉得自己输得服气。选民因为自己 掌握了确定正式候选人的权利，对预选结果也不再心存疑 虑。 罢免权使选民享有重新选择的权利。村民的罢免权是其 选民权利的重要组成部分。如果没有罢免权，村民的选举权 就是不彻底的、不完整的。罢免权体现了村民对当选人始终 保持着重新选择的权利。这种随时撤换的权利，是选民对当 选人监督、制约权利的体现，对当选人的行为取向与行为方 式产生了强有力的影响。为了保障村民罢免权的顺利实施， 各地的选举办法在村委会组织法有关罢免规定的基础上，加 强了对罢免的程序保障，如“罢免要求应当以书面形式向村 民委员会和所在乡镇人民政府提出，并写明罢免理由。村民 委员会应当在接到罢免要求一个月内召开村民会议，进行投 票表决。村民委员会拒绝召开村民会议表决罢免要求的，可 以由乡镇人民政府召集村民会议，由村民会议进行投票表 决。” 在村委会组织法正式实行不到一年的时间里，据不完全 统计，全国至少发生了近百起村民自发罢免村委会主任或整 个村委会班子的事例。罢免的启动与成功，使村民参与的深 度和有效性得到很大提高，保障了选民选择权利的完整性与 连贯性。黑龙江省哈尔滨市集乐村村委会主任于 1996 年由 镇里“指选”产生，村民对此很有意见。1998 年，该主任利 用灾后重建的机会，以权谋私，更加重了村民的不满，开始 向上级反映情况，但问题没有得到解决。1998 年 11 月 4 日， 村民从电视中得知《村委会组织法》正式实行后，立即买书 学习，随后决定按照法律规定的程序联名提名罢免该主任。 1999 年 3 月 6 日，村里召开了全体村民大会，严格按照程序 罢免了该村委会主任。通过上面这个案例，我们可以看出， 罢免权对选民至关重要，甚至能够使选民由弱势变得相对强 势，在一定程度上改变选民由于不能充分行使自己的选举权 造成的无力感。据预测，在今后一段时间内，村民罢免村委 会干部的案例数量将会有较大增长。 竞争性 村委会选举制度的竞争性体现为两点，一是差额原则， 二是关于竞选的规定。 村委会组织法规定：候选人的名额应当多于应选名额。 地方的村委会选举办法将差额的原则具体化，一般是主任、 副主任候选人名额比应选名额多 1 人，委员候选人名额比应 选名额多 1 至 2 人或 3 人。这表明，村委会成员的全部职位 都实行差额选举。这已经成为村委会选举中普遍遵守的规 则。在湖南省 1999 年的村委会选举中，全省 100％的村都实 行了差额选举。[13] 在差额的基础上，为了自己当选，村委会选举制度允许 候选人之间展开公平、公开的竞争。地方的村委会选举办法 一般都规定：在投票日前，选举委员会按照公开、公正、公 平的原则，向选民介绍正式候选人，也可以组织候选人进行 竞选演说，并回答选民和其他候选人的提问，但内容不得违 背国家的法律、法规和政策。竞选的合法化，对于村委会选 举有重要意义。有的观察者认为：“村委会选举的一个重大 成就是不但公开打出了‘竞选’的旗帜，并且越来越具有竞 选的实质内容。”[14]更有人将之称为“整个中国农村选举 中最大胆、最重要的突破。”[15] 透过这项规定，可以看出这种竞选与西方国家竞选的不 同之外：第一，竞选由选举委员会组织，候选人不得自行开 展竞选活动。所以，竞选活动是激烈的，同时也是有计划、 有秩序的。第二，竞选是个人之间的竞争，无党派背景。在 西方社会的选举中，政党与选举的关系非常紧密，“若无强 大的政党为后盾，公民是难以被提名为候选人或当选的，因 此，只有政党提出的候选人才会有极大的当选机会，才会有 实际意义。”[16]在我国村一级，合法的派没有基层 组织，就谈不到提名候选人。根据新的村委会组织法关于村 民直接提名的规定，村党支部也没有提名权。所以，候选人 之间的竞争是个人道德感召力与才能的竞争，每个人都声明 自己的治村方案有利于全体村民。第三，公费竞选。西方的 竞选需要花费巨额经费，限制了大多数选民的选举权和被选 举权。而在村委会选举中，根据法规规定，村级选举费用包 括竞选费用都从集体收益中支出，候选人不必为竞选支付费 用，这有利于大多数选民参与。 竞选的一般程序是：在选举日前，由选举委员会组织， 各位候选人在全体村民面前，发表治村演说，主要内容有个 人简历、竞选条件、任期目标、工作措施以及对村民的承诺， 号召大家投自己一票。候选人之间可以互相提问，还要回答 选民提出的各种问题，接受选民的检验。为了让选民充分了 解候选人，有的村将候选人的竞选演讲录音，在村广播站反 复播放。有的村还通过录像，在闭路电视上反复播放，让选 民坐在家中就能品头论足，进行比较。也有的组织候选人走 家入户宣传自己。 把竞争机制引入选举，打破了以往选举死气沉沉的局 面，使选举变得有声有色，候选人和选民都处于主动参与、 积极竞争的状态，二者的直接互动又活跃了整个村庄的气 氛。竞选为候选人展示自己的能力，争取当选提供了均等的 机会，有利于吸引优秀人才参与选举，并使他们脱颖而出； 也有利于选民对候选人做出正确判断，在比较中做出理性的 选择，使更有民意基础，更有能力的人进入村委会；竞选演 说也同时增强了选举工作的透明度，有利于防止“地下”竞 选活动，克服家族、派性带来的消极影响。 竞选对选民和候选人的影响是直接而迅速的，可以改变 候选人在选民心目中的形象，使选民重新做出选择。例如， 吉林省梨树县王家园子村村委会主任候选人有刘、王二人。 预选时，刘得了 550 票，王得了 464 票。经过竞选演讲，王 以懂经济、办实事的形象给选民留下深刻印象。投票后，王 以高出刘 200 多票的 751 票击败了刘，当选为村主任。在选 举结束后的采访中，一位选民表示，“竞选不竞选大不一样。 我在预选时投了刘的票，因为他原来就是村党支部副书记， 一般来说有工作经验。可后来听了王和刘的竞选演说后，我 改变了主意，觉得王讲实话、办实事，比较务实，懂经济、 能干。所以，正式选举时我投了他的票。”另外一位青年农 民也谈到，“正式选举前，我都投了自己的票，听了竞选演 说后，觉得王更好，他提的治村方案、办法，更实际、更可 行，给人的印象是一个懂经济、有实干能力的人。所以，最 后我投了他的票。我觉得竞选演讲对人有很大影响。”[17] 通过这一案例，可以看出竞选为中国最普通的农民搭建了一 个自我表现的舞台，使几千年来一直沉默、压抑、被“面子” 文化束缚的农民焕发了生机和活力,从而敢于、乐于在竞争 中挑选别人与被人挑选，塑造着一种新型的社会人格。 竞选目前又有了新发展。一是出现了报名竞选制。自 1998 年后，吉林省梨树县制定了《梨树县村委会选举办法》， 规定在村委会选举中实行报名竞选。凡愿意参加竞选的选 民，可自愿参加竞选演讲，演讲者必须在演讲正式开始三日 前向选举领导小组报名、填写登记表、上交一份演讲材料， 及对村民的承诺。没按规定报名登记者，视为放弃竞选机会。 二是竞选程序日益规范化。河北省迁西县以县的形 式在全国第一个制定了《治村演说规则》，对演说的组织、 形式、时间、地点、内容，及村民提问的范围、顺序、方法 等作出了具体规定。由于村委会选举制度一向善于吸收实践 经验，地方的创新必将为有关法律、法规规范竞选提供基础。 秘密性 所谓秘密性，是指采取不为他人所知投票指向的方式进 行选举。也就说，选民投了谁的票，不投谁的票，投的是赞 成票，还是反对票，弃权票，只有他本人知道，这可以免除 选民产生顾虑，把自己的真实意愿表现出来。为了保证选民 选择意愿的秘密性，我国的选举制度基本都规定无记名投 票，村委会选举制度也不例外。但是，村委会选举制度与人 大代表选举制度或党的选举制度不同的一点，就是规定在选 举时，设立秘密写票处，进一步发展和完善了无记名投票原 则。 村委会组织法第十四条规定：选举时，设立秘密写票 处。这一规定充分体现了无记名投票的原则，保护了选民自 由选择的权利。由于村落是个“熟人社会”，人际关系错综 复杂，如果公开写票，选民的意愿容易受到干扰，宗族、家 族等势力可能借机监督、干涉选民，以求达到自己的目的。 这会使选民感到无形的压力，难以真正表达自己的意志。也 可能造成选举的混乱。秘密写票处的设立与使用，可以有效 地防止家族势力和不同派性势力的干扰，减少选民的担心与 顾虑，表达自己的真实意愿。 写票形式的创新，是唯有村 委会选举具备的一个特色。选举日当天，无论是在选举大会 会场，还是投票站，到处都可以见到村民因地制宜建成的秘 密写票处，有的是学校的教室、有的是剧场两边的小化妆间、 有的有屏风、纸箱、木板临时搭建。吴毅考察了 1999 年四 川 T 市肖村村委会选举投票日的秘密划票过程：“选民们最 看重的是秘密划票。他们认为，秘密划票能够充分保护选民 的自主性。‘想写谁就写谁，不会得罪人’。秘密划票处设 在教室外面的露天走道旁。四个教室外，十几张课桌一字排 列，桌子上放好了圆珠笔，以供划票使用。为了确保划票的 隐密性，每张桌子之间都相隔了一定的距离。此外，各组的 监、计票员守在教室门口，每个选民只有在听到工作人员喊 自己的名字时，才能走出教室领取选票，然后到课桌前划票。 每一次，课桌旁只能有一位选民划票。划票之后，选民再把 选票投进票箱。”[18]随着村委会组织法的正式实施，秘密 写票处已经成为农民自由行使选举权的制度化保障。在 1999 年湖南省的村委会选举中，设立秘密写票处的比例已经达到 90％以上。 公开性 公开是公正的保障。公开性保证了选民的知情权，有利 于选民监督选举。公开性贯穿于村委会选举的全过程：公开 选举程序和具体规定，使选民了解什么是合法的选举，清楚 自己的权利与义务；公开选民名单，防止选民登记中出现“错 登”、“漏登”、“重登”，保证每个选民的选举权利；公 开应选名额和候选人条件，引导选民的选择意向；公开候选 人名单及其基本情况，防止内定、指派候选人；公开计票、 当场公布选举结果，防止“黑箱”操作等等。 这其中比较有村委会选举特色的，是村委会组织法第十 四条规定的“选举实行公开计票的方法，选举结果应当当场 公布。”与此相反，在其他类型的选举中，计票过程一般不 对全体选民公开，选举结果在选举日后公布。 在村委会选举中，实行公开计票，当场公布选举结果对 于选民的心理和选举结果的公正有很大影响。对选民而言， 在自己的亲自监督下，公开计票、当场公布结果这一程序的 合法性使他们对选举的信任感大为增强。在每一个选举会 场，公开计票都是吸引选民注意力的高潮事件，他们热烈地 关注着计票过程，期待着选举结果，对民主产生了一种精神 上的关切。当通过一张张选票的统计，选举结果终于产生时， 特别是候选人竞争激烈，当选人票数相同或以微弱多数险 胜，选民就会感到自己的一票不是无足轻重的，而是能够影 响选举结果的，觉得“如果我改投他人，选举结果就会不同 了”，这会使选民更加珍视自己的一票，改变选民的政治无 力感，增加政治功效感和自信心。另外，计票与选举结果的 公开性、及时性，有助于杜绝因秘密计票产生的营私舞弊、 弄虚作假、篡改选举结果等行为。公开计票时，由于整个过 程都在村民的高度关注下进行，无论是乡镇政府、选举委员 会还是其他人，都不太可能找到机会或有足够的胆量对选举 结果施加不正当的影响，从而保证了选举结果的公正性。 公开计票与当场公布选举结果的规定已经普遍实行，得 到了村民的积极支持。在 1999 年广西的村委会选举中，全 区 87％的村做到了公开唱票、计票、当场公布选举结果。[19] 据《人民日报》1999 年 3 月 18 日报道，广东省化州市林尘 镇令村，在 1 月 17 日村委会选举投票结束后，检票、唱票、 计票用了近 3 个小时，村民们一直都不离开现场，大家宁可 饿着肚子等待选举结果。在有的地方，村民还请来公证人员 监督选举过程，最后当众宣布选举结果的真伪。上面这个案 例所描述的场景，在笔者自己观察的选举中也普遍存在，这 是村民在以自己的实际行动表达对公正、公平选举的渴望与 支持。 形成目前这套村委会选举制度，用了近 16 年时间，可 谓来之不易。当然，这套选举制度不是完美无缺的，仍处于 发展之中，特别是在制度规定与实际运行之间还存在一定差 距。但客观地讲，在我国目前的各种选举制度中，村委会选 举制度的民主含量是最高的。它从制度安排的角度，为公民 参与提供了必要的渠道与空间，激发了亿万农民的参与热 情，避免了形式主义的选举。同时，它的程序公正性得到了 各方认同，引导人们在选举中追求程序的合法化，保障了选 举的规范与秩序。这套独具特色的选举制度的实施，不仅对 村委会选举实践产生积极影响，也是进一步推进政治民主化 可资借鉴的宝贵资源。 ------------------------------------------------------------------------------- [1] 参见：《全面推进农村改革，开创我国农业 和农村工作新局面》。 [2] 参见中共中央文献研究室编《三中全会以来重要文 献选编》，人民出版社 1982 年版，第 1061 页。 [3] 参见米有录：《静悄悄的革命从这里开始－－寻访 全国第一个村委会》，载于《乡镇论坛》1998 年第 12 期， 第 6 至 8 页。 [4] 关于权力下放是最大的民主等论述参见《文 选》第 3 卷,人民出版社 1993 年版，第 252 页等。 [5] 参见《中共选编》，中共中央党校出版社 1994 年，第 390 页。 [6] 较早提出“乡政村治”并论述较多的是张厚安等人。 参见《中国农村基层政治建设》，四川人民出版社 1982 年。 [7] 参见彭真：《通过群众自治实行基层直接民主》， 载于《彭线] 参见《十三大以来重要文献选编》》，人民出版社 1991 年版，第 1338 页。 [9] 参见中国基层政权建设研究会中国村民自治制度 研究课题组著：《中国农村村民委员会换届选举制度》，中 国社会出版社 1994 年版，第 81－83 页。 [10] 对村委会选举制度最有借鉴意义的是《中华人民 共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》 及各地制定的县乡两级人大代表选举实施办法。 [11] 参见陕西省民政厅：《陕西省第四次村委会选举 工作进展情况汇报》，载于《1999 年农村基层民主政治建设 资料汇编》，第 601 页。 [12] 参见王仲田：《乡村政治－中国村民自治的调查 与思考》，江西人民出版社 1999 年 5 月版，第 146 页。 [13] 参见湖南省民政厅：《湖南省第四次村委会选举 工作总结》，载于《1999 年农村基层民主政治建设资料汇编》， 第 567 页。 [14] 参见史卫民等：《直接选举：制度与过程》，中 国社会科学出版社 1999 年 11 月版，第 228 页。 [15] 参见王仲田：《乡村政治－中国村民自治的调查 与思考》，江西人民出版社 1999 年 5 月版，第 149 页。 [16] 参见王玉明：《选举论，中国政法大学出版社 1992 年 9 月版》，第 182 页。 [17] 参见王仲田：《乡村政治－中国村民自治的调查 与思考》，江西人民出版社 1999 年 5 月版，第 150－151 页。 [18] 参见吴毅：《新规则是如何演绎的－－一个村庄 村委会换届选举的解读》，载于《中国社会科学季刊》1999 年冬季号，第 201 页。 [19] 参见广西壮族自治区民政厅：《广西壮族自治区 第二届村委会选举工作总结》，载于《1999 年农村基层民主 政治建设资料汇编》，第 539 页。