70周年你不知道的上海 探索新税收政策减税渡难

　　上海解放后，顾准奉命接收旧上海财政局。1950年初他开始对上海的税收工作进行全面改革。但计划赶不上变化，因为那时中央财政吃紧所以对上海抱有更高的期望，这使资本家和商人承受着双重压力，不堪重负。最后，在陈毅等人与中央的努力协调下，严重局面基本渡过，减税得到同意，上海的经济发展又焕发了新的生机。

　　按：今年是新中国成立70周年，也是上海解放第70个年头。70年前，作为中国革命的最后一个难关，上海解放对新中国意义重大。没有城市管理和经济运行经验的人如何以强大的理想信念和政治智慧，紧紧依靠广大群众，勇于创新，善于创新，战胜一个个难以想象的困难和挑战，解放上海，安定上海的？

　　2018年12月，军史专家刘统出版《战上海》一书，以详实的史料还原了1949年5月至1950年5月上海解放第一年中发生的故事。我们从书中节选了有关经济的七部分内容，呈现人和上海人民在稳定上海经济方面所做的种种努力。今天发表的是第二篇，解读人是如何在上海探索良性税收政策的。

　　顾准，1915年生于上海的一个小商人家庭，12岁到潘序伦先生创办的上海立信会计师事务所当练习生。随后自学会计学成为专业人士，1934年完成的会计学著作《银行会计》，成为国内第一本银行会计教材，被各大学采用，并开始在大学任兼职教授。1935年在北平加入中国。1936年初回到上海，先后任上海职业界救国会党团书记，江苏省职委宣传部部长、书记，江苏省委副书记。1940年后到苏北抗日根据地，曾任盐阜区财经处副处长、淮海区财经处副处长。后赴延安中央党校学习。

　　1946年1月回到华东后，从事财政工作。先后担任淮阴利丰棉业公司总经理，山东省财政厅厅长。上海解放前夕，任接管上海财经工作的青州总队队长，从山东到丹阳，积极准备接管上海。1949年5月，随军进入上海，任上海市财政局局长兼税务局局长。他是党内少有的专业型知识分子干部。

　　华东局对上海的财政接管和税收工作非常重视。上海刚解放，中共中央华东局书记兼第三野战军政委饶漱石单独召见顾准。顾准回忆：“上海解放初期那次和饶的单独会见，地点是华东局驻地三井花园，时间大约一小时半左右，主要是谈税收工作。他单独找我谈税收工作的原因，不论当时或现在，我都认为出于他对上海税收工作的特别关心。旁证之一，就是进入上海以后，军管会第一张布告是统治时的税收一律暂照旧章征收。这种关心我认为也是不难理解的。三年解放战争中我军巨大的军费开支，绝大部分依靠银行发行，上海这个城市税收巨大，它在财政平衡中所占地位极端重要，而且，它对生产的恢复以及对资产阶级的关系也十分重要。”（注解1）

　　华东局《关于接管江南城市的工作指示》中：“对新收复城市的旧有各种税收，原则上应该一律暂时照旧征收。少数苛捐杂税（如防共捐、戡乱税等）应即停止征收外，对一般旧有税收、税率及税则，应待调查研究后再行改革。在我税收干部缺乏条件下，除对个别为人民所痛恨的旧税务人员应加处分外，对一般旧税务人员亦可暂时利用，以便逐渐训练改造或待将来再行调换。”（注解2）

　　顾准一行进入上海就开始了紧张的接收工作。旧上海市财政局汪维恒，是大革命时代的中共党员。1927年后失掉党的关系，一直在军后勤系统工作，曾任胡宗南军后勤司令，解放战争中为我方做情报工作。解放前夕由台湾赶来上海，通过伪市长陈良的关系任财政局局长，汪是来迎接解放的，钱之光、潘汉年都知道他。他见到顾准，即说明他的身份，顾准转报市委，汪维恒移交财政局后，由上海市人民政府任命他为市直接税局副局长，后又任地政局局长。财政局的地下党员有程子嘉、王伟鼎两人。南下干部派在该局的不多。

　　旧财政部上海货物税局，原来就是财政机关中最为贪污横行的机构。南下干部派去该局的约在一百人以上。接收初期，曾开除了劣迹昭著的旧人员数十人。1950年3月市直接税局、货物税局和市财政局的地税部门“三局合并”为市人民政府税务局时，各区分局的党员局长、副局长，大部分由接收初期派去的南下干部中选任。（注解3）

　　上海接收工作在8月前后初步就绪，市人民政府和所属各局宣告成立。上海市军管会所属工业、轻工、商业、农林、水产、交通、铁路等领导国营企业的各处，在华东局和上海市分家时，一律改组为华东军政委员会的部或局（华东工业部、华东纺织管理局、华东商业部等）。划归上海市的是财政、公用、工商等单位。这样，税收工作就成了上海市财政工作最突出的重点了。

　　上海的税究竟应该怎么征收，顾准自称没有认真考虑过。但是中央认为上海的直接税如果让资方“自报”，肯定有很多人不会老实上报自己的营业额和收入，一定要有“民主评议”，即同行和下属工作人员的监督。顾准对此不赞成，他认为营业税采取“自报实交，轻税重罚”的办法可行。

　　6月份，顾准与饶漱石谈话中提出：上海工商税采用“民主评议”方法恐怕不行，饶漱石表示同意，并认可“自报实交，轻税重罚”办法。上海直接税务局（注解4）按照这一方针，修改了时代的营业税率。因为顾准了解统治时代，逃税愈多，税率愈提高；税率愈高，逃税愈厉害。他的改革是减低旧税率的30%—50%，经市委批准公布。

　　第一期两个月营业税由各户自报实交，征税实绩比统治时代高出了好几倍，顾准认为这个办法是成功的。其实当时的税务机构没有改造，还是统治时期的烂摊子，店员群众还未发动，逃税漏税还很严重。这一套办法只能作为过渡时期的临时办法，利用它来争取时间，进行税务的根本改造，但是不可以当作长期使用的办法。（注解5）

　　中财委认为：上海的征税方法对资方过于宽松，属于严重错误。1949年10月中财委在北京召开第一次全国税务会议。通知各地税务局负责人出席会议。顾准因为上海工作离不开，派了直接税局检查室主任邢一新到会。邢回来传达中央会议精神，顾准才警觉到在税收工作上犯了严重错误。他匆匆忙忙回到直接税局办公，检查该局工作。

　　初步了解之后，发现问题十分严重。例如，上海市地区如此辽阔，纳税户税卡（每期交税通知单凭税卡寄发，每期税款已否交纳登记在税卡上）全集中在市局，当时纳税户税卡不过十一二万户。后来经过普查，纳税户达十八万户。上海解放已经四五个月，还未进行纳税户普查，而且凭一个市局，也无法进行周密的普查。又如，上海解放后的营业税全凭纳税户自行交纳，查过账的寥寥可数，直接税的征收处于放任自流状态。

　　因此，中央认为上海税收还有很大潜力可挖，税收任务还要加码。于是给上海下达了月税收3000亿（万）的高指标。这下顾准压力大了，他说：“1949年上海工商业受战争影响，利润有限，前一时期放任自流的恶果又不是一下能挽救过来的，要用正常方法完成三千亿（万）的任务实在困难，于是在‘轻税重罚’的‘重罚’上做文章。组织直接税局检查室的工作人员出去查账，查出问题，从严解释税法，从重课处罚金。这种逃税处罚和公债征募同时进行，即使确有税法根据，也可以把逃税户弄得破产。”

　　30—50倍的罚款，确实能把商户罚得倾家荡产。顾准也是为了完成任务，不得已而为之。他说：“我接受3月份的税收任务并不是没有犹豫的。曾经考虑过民主评议。可是民主评议也要经过一个时期的准备工作。1949年所得税征收办法公布已久，怎能一下子改得过来。用正常方法不能完成这个任务，通过重罚来完成这个任务，我称之为‘非常征税’。”（注解6）

　　顾准说：“1950年税收任务很重，我们的工作则漏洞百出，全面改组直接税工作，涉及税收机关的彻底改组，涉及普查纳税户等一系列根本性的组织工作，以及怎样在最短时期内完成这一工作。最重要的是，上海有十几万纳税户，其中既有接近垄断资本规模的申新、永安之类的大企业，也有无数贩卖纸烟火柴的夫妻店。怎样把这一庞大复杂的工作合理组织起来，一时实在找不出答案。”

　　这时，来上海指导的苏联专家给顾准一个新思路。顾准回忆：“当时，以莫斯科市副市长为首的苏联市政工作专家团在上海，其中的财政专家是列宁格勒州的财政厅长阿尔希波夫，我向他请教苏联城市中税收工作的组织方法，他告诉我：他们实行‘专户专管’，即一个财政工作人员专管几户，这启发我从专管这条路线来考虑解决问题的方法。结论是全市要组织若干区分局，每一个区分局下按地段建立稽征组（现在改称税务所），稽征组的每一个税务员专管若干个纳税户。上海解放以后，全市本已建立了二十个市区和十个郊区（不包括现属上海市的郊区各县，如青浦、嘉定，所谓郊区，是指吴淞、江湾等区）的区委和区人民政府，在区人民政府下建立区税务局当然是办得通的。”（注解7）

　　这个思路提醒了顾准，于是他在1950年初开始对上海的税收工作进行全面改革。在成立30个区分局及其所属稽征组的基础上，又进行了下列各项工作：

　　甲，完成纳税户普查，实行地区性的专户专管。这样，全市无论什么地方新增或减少一户工商业户，税务机关都可随时掌握，定期的纳税户普查就是不必要的了。

　　乙，划分纳税户的类别。第一类是大工商企业。这些企业，有的虽然只有一个厂或营业所，但资本额和营业额巨大。有的企业，工厂或营业所在一个以上，分设全市的一个区内或若干个区内。这类纳税户，在市局专设一个稽核处集中专管，不归区分局及其所属的稽征组管理。第二类是中等的，或中小型的私营工商企业，账册健全的，要依照税法交税。第三类是夫妻店之类的小工商户，不可能要求他们设置健全账册的，他们交纳的工商税就不分营业税和所得税两类，而是混合两者，规定他们定期交纳定额工商税，称为定期定额户。以上第二第三两类都由区分局所属稽征组专管。

　　丙，成立稽查队，（一）从海关、铁路、市场搜集报税、货运、成交凭证，分发各分局，用来核对有关工商业户账册。倘有单据而不入账，就是逃税。这样，便于专营人员随时进行查账；（二）征收无固定营业地址的行商税。（注解8）

　　这个改革，使上海的税收工作有了很大的发展。第一是掌握了全局，实现了全覆盖的管理，增加了大量的纳税来源。第二是大企业和小商贩区别对待，税收更加落实。第三是稽征队随时检查，杜绝偷税漏税。这套办法，后来也成为新中国税务管理体制的重要内容。

　　但是计划赶不上变化。1950年初，中央财政非常吃紧。中国大陆基本解放，国家建设百废待兴，急需大量资金。中央财政对上海的期望更高。而1950 年2月6日的大轰炸，使上海的电力中断，企业生产停摆，上海又处于崩溃的边缘。而此时上海正在征收公债，公债和税收使资本家和商人承受着双重压力，确实不堪重负。

　　1950年3月，为彻底扭转10多年来通货膨胀失控局面，中央实行财经统一，物价开始稳定并有大幅度下降。物价一降，人们愈不慌买东西，通货膨胀促成的虚假购买力消失了，产品滞销，企业家蚀本严重。数月前认购的公债倒反升值，增加了缴款的困难。中央又加紧税收，资方负担加重，严重的危机开始威胁上海。

　　3月份上海税额增至5000亿（旧币），但实收税款竟达5800亿，超出16%，显然用力太猛。1950年2月份关厂53家，关店349家，劳资纠纷592起。工人店员发不到工资，无力支付孩子们的学费。

　　这时，市委统战部派人去京参加全国统战会议，陈毅感到有必要亲自向中央报告，反映情况。他报告怎样写，思虑再三。三个月后在中共七届三中全会上，他说明了当时自己的心情：

　　“最近，就是2月轰炸、3月搞公债税收，这段时间最紧张。这个紧张主要是跟民族资产阶级的关系和派的关系，同时发展到跟工人学生的关系。究竟是共产？还是搞社会主义？还是坚持共同纲领？这是一个很大的政治问题。我们过去收税比较轻，多照顾，进步比较慢，量力而行，究竟是正确的还是不正确？我们发生了动摇。是不是代表资产阶级呢？照一照镜子并不十分像，搞得很恍惚，精神搞得很不安。”

　　陈毅最终认定：“讲线日，他以个人名义向并中共中央发出了第一份反映上海困难情况的报告，数据翔实，预言“3、4、5 三个月尚有可能更严重的停闭”，并建议“上海负担5000亿元税收任务必须完成，但步骤上应作详细考虑”。具体包括：交公债限期延至4月底，税收责成本年完成，不必每月逼催逼交，不得已时政府应负担部分失业救济，对私人资本资金周转和定购方面应考虑必要扶助。

　　电报发出，上海市委、华东局又连续召开工商界人士座谈会，陈毅与谭震林等一起出席，听资本家“踊跃诉苦”。他们认为资方提出的要求改进税收方法的意见应适当考虑。3月24日，陈毅将上述情况和意见第二次电告中央。

　　与此同时，也向全党全国发出了调整公私关系的号召：“我们不应该搞得那样紧张，应该放手，应该缓进，把局势缓和下来，这样才能团结大多数来对付帝国主义、官僚资本主义和封建反革命分子的进攻。”陈毅的意见终于得到了中共中央的肯定和支持。

　　5月1日，在讲话中专门谈到对上海应特别加以照顾，调整公私关系。中财委采取一系列“松动”措施：公债尾欠缓交、工业原料补税缓办，私营纺织业进口原棉予以免税优待。在七大城市工商局长会议上，又决定扩大对私营企业加工订货和产品收购。

　　5月10日，陈毅向中共中央发出第六封电报，汇报3、4月情况和处理经验，同时请求依据实际情况将6月上海征税额从4000亿元减为3000亿元。亲笔复电：“5月10日报告收到，甚好甚慰。所取方针是正确的。”减税问题“待研究后由陈（云）、薄（一波）答复”。并告陈毅6月中旬召开政协全国委员会，讨论调整工商业问题。这表明在决定全国工商业政策时，高度重视陈毅在上海取得的成功经验。这也是对陈毅前后6封电报所包含的求实精神和坦诚作风给予高度评价。

　　至此，严重局面基本渡过，减税得到同意。5月份国家给上海私营纺织厂的订单大大增加，上升到6万匹，给上海的私营企业注入了活力。（注解9）

　　2.中央档案馆、中国人民解放军档案馆编：《城市解放》，中国文史出版社2017年版，第504页。

　　4.《上海市人民政府公布上海市营业税稽征暂行办法》，《华东区财政经济法令汇编》之《财政：直接税》，华东区财政经济委员会计划部1949年12月编印，第87页。

　　本文书摘部分节选自《战上海》一书，较原文有删节，经出版社授权发布，小标题为编辑自拟。