涉及税收的行政法规应逐渐上升为法律

　　编者按：《中华人民共和国环境保护税法》首次提请十二届全国人大常委会第二十二次会议审议。现摘选部分全国人大常委会委员分组审议草案时提出的意见和建议，以飨读者。

　　这次国务院提请全国人大常委会审议环境保护税法草案，体现了“落实税收法定原则”。这个税收法定中的“法”，严格地讲是法律，不包括法规。我国现在有18个税种，只有3个税种通过人大立法。个人所得税法制定得很早，1980年由全国人大制定，后来改了6次，2011年是第六次修改；企业所得税法是全国人大常委会2007年制定的；车船税法，由全国人大常委会在2011年制定。其他15个税种由行政法规规定。

　　为什么会形成这种局面？主要是在改革开放初期，我们要吸引外资，就要给人家优惠，税种税率要根据不同情况制定，是动态的。这种情况下，要制定法律很困难，因为法律必须是稳定的，不能朝令夕改。但是改革开放又不能等，所以采取由全国人大授权的办法。1984年，全国人大常委会作了一个授权决定，授权国务院制定暂行的税收条例，待条件成熟后，上升为法律。1985年，全国人大作了一个更大的授权决定，在经济体制改革和对外开放方面，授权国务院可以先制定需要的行政法规，条件成熟后再上升为法律。所以，目前15个行政法规规定的税种，直到现在都是有效的。实际上，税收法定不是去年修改立法法时才提出来的，而是在2000年制定立法法时就明确了。当时，把我国的立法权限作了一个划分，将10个方面事项的专属立法权归属全国人大。所谓专属立法权，就是行政法规不能碰，地方性法规也不能碰，其中第8项专属立法权，包括税收。当时，规定财政、税收、海关、金融、外贸等基本制度只能制定法律。同时，1985年全国人大的授权决定还是有效的。2013年、2014年，党的十八届三中全会、四中全会提出要“落实税收法定原则”。所以，在去年全国人代会上，立法法中的一个重要修改，就是把税收从第8项专属立法权里提出来，单独作为一项。原来放在第8项里，是把税收作为一个基本经济制度来规定。去年修改立法法时，将税收单列一项的意义，是把它作为公民的财产权利，不仅单独出来，而且作为第6项全国人大的专属立法权。这样，公民的财产权利和公民的政治权利、人身权利并列，作为公民三大基本权利，只能制定法律。去年，全国人代会修改这一条时，声势比较大。修改后的立法法规定，税种的设立、税率的确定和其他税收基本制度只能制定法律，这一规定深入人心。

　　去年5月11日，财政部和税务总局联合下文，将卷烟的从价税率从5%提升到11%。当时，修改后的立法法通过不久，社会反响较大。不是立法法规定税率的确定由人大立法，怎么两个部门发文就把税率调了？一家知名网站当时作了一个民意调查，网民们都赞成重税控烟，但是认为这个文件违反了立法法的规定，税率应该由人大来制定。这个意见是不全面的，因为这些网民不了解1985年的授权决定还有效，所以两个部门经国务院同意后发的文件，是有效的，并没有违反立法法规定。立法法修改后，全国人大常委会法工委和国务院有关部门一起研究，达成一个共识，就是国务院不再出台有关税收方面的行政法规，由全国人大及其常委会出台法律，而且，准备分期分批地把15个税种在2020年制定为法律，这个任务非常重。

　　这次会议审议的草案是立法法修改后，国务院提出来的第一个有关税收的法律草案。为什么税收一定要制定法律？这有个法理在里面，宪法规定，中华人民共和国公民都有依法纳税的义务，这个义务是强制性义务，不履行要承担法律责任。宪法还规定了一个强制性义务，就是服兵役。所以，兵役法规定，逃避服兵役，不能当公务员，两年内不能出国、升学，还要罚款，是有法律责任的。不交税也一样要承担法律责任。它的法理在哪里？就是人民愿意接受什么样的强制性义务，要由人民说了算，由人大来定，而不能由人民选出来的政府要求人民必须履行什么样的强制性义务。简单的法理就是这个。国外关于税收方面的法律，也都是由议会制定的。我国只是因为历史的原因不可能一步到位，所以有3部法律和15个行政法规。

　　立法法修改后，国务院提出了环境保护税法草案，这意味着按照这个路线图，要一步一步地把行政法规规定的税种逐渐上升为法律。法律草案第六条规定，省级人民政府可以上浮污染物的适用税额，报同级人大常委会决定。省级人民政府可以考虑在这个基础上上浮，但也不是说了算，还要报同级人大常委会决定，并且报全国人大常委会和国务院备案。草案第九条规定，省级人民政府可以增加同一排放口征收环境保护税的应税污染物种类数。但也要报同级人大常委会决定。这两条，一方面照顾到地方政府工作的实际需要，能够有行政效率；另一方面也考虑到法治原则，要经过人大常委会决定，这样规定比较好。