工具理性：精准扶贫

　　【摘要】结合对我国中部地区Z村的调查，从伦理学视角对精准扶贫实践过程进行研究，发现工具理性超越价值理性是导致精准扶贫基层实践困境的重要原因。工具理性的形式合理性导致了在农村场域中扶贫干部与贫困户关系松散的境地。政策的效率优先逻辑弱化了政策的公平属性，考核的数字化挤压了扶贫干部的工作成效，政策的形式合理性以及政策的工具化认知，致使精准扶贫陷入实践困境，出现了地方政府、村干部与贫困户共谋和贫困户对政策的福利依赖，精准扶贫实践困境进一步凸显。在此基础上提出，在国家政策嵌入到农村社区网络的过程中，谨防工具理性对价值理性的僭越，弱化工具理性是精准扶贫高效实践的有效方式，也是实现农村社区治理良性运作的重要途径。

　　精准扶贫是国家消除绝对贫困，完成脱贫攻坚任务，全面建成小康社会的重要举措。当前，对于精准扶贫的探讨已成为学术界的热点，一大批学者沿着不同的路径对精准扶贫进行了丰富的诠释。目前，关于精准扶贫的研究主要沿着三条路径展开。第一，从不同视角对精准扶贫进行理论阐释，探讨精准扶贫的研究思路和解决路径[1-3]。第二，从制度设计层面分析精准扶贫的内涵、困境及对策建议，以及贫困农户识别的技术困境和政策本身的缺陷等问题[4]。第三，从精准扶贫的基层实践出发，探讨和分析精准扶贫的实践困境。本文在吸取前两种路径的学术成果基础上，沿着第三条研究路径对精准扶贫进行分析。

　　在精准扶贫的基层实践中，学者主要集中于行政体制、村庄治理结构、村治主体、村庄主体四个方面来探讨实践困境。首先，从行政体制看，基层政府过于依赖治理精英获取扶贫资源，造成扶贫协作的脆弱性[5]；由于数字生产和使用链中不同主体的行动逻辑大相径庭，导致数字难以真正精准，造成数字悬浮于基层社会治理过程和村庄社会生活的现实[6]。其次，从村庄治理结构看，村民自治组织能力和权威的缺失与不足是导致精准扶贫实践困境的重要原因[7]。多层委托代理、政策信息不对称、权力干预参与悖论和权力差序格局等基层治理结构缺陷造成了村干部权力寻租行为[8]。再次，从村治主体的角度看，治理精英扶贫是压力型体制下基层政府的行动选择[9]。吸纳式治理、规模控制、建档立卡制和权力替代层面是精准扶贫中村治主体权威缺失的表现[10]。最后，从村庄主体方面看，乡村主体性的丧失意味着扶贫实践无法得到来自村社内的支持和帮助[11]。扶贫偏误主要是因为帮扶资源流向了非贫困户，导致“大众俘获”现象[12]。

　　通过文献梳理发现，现有研究鲜有工具理性导致精准扶贫实践困境的视角，同时在政策下乡过程中，存在着工具理性挤压价值理性空间的实际问题。因此，笔者在充分汲取已有研究资源和深入调研的基础上，引入工具理性视角，对精准扶贫的困境进行伦理学阐释。本文经验材料主要来自2016年6月和2017年5月的实地调研，共调查Z村扶贫干部和贫困户共30余人次。Z村位于湖北省，村主导产业为粮油、花卉苗木和特色养殖。全村共235户，总人口834人，其中建档立卡贫困户共47户，141人。Z村自2015年开始精准扶贫工作，2015年脱贫16户36人，2016年脱贫17户61人，2017年计划脱贫13户43人，2018年计划脱贫1户1人。Z村在精准扶贫政策嵌入到村庄的过程中，以压力型体制为代表的工具理性在政策的实施中得到了充分体现，本文根据村治主体的行为逻辑分析政策在村庄治理中的困境。

　　对于工具理性的研究，马克斯·韦伯首先将理性对立表述为工具理性和价值理性，用“形式合理性—实质合理性”及“责任伦理—意图伦理”的范畴解释社会现象。工具理性指“通过对外界事物的情况和其他人举止的期待，并利用这种期待作为‘条件’或者‘手段’，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的”[13]。自启蒙运动以来，工具理性的扩张蔓延到社会生活的各个领域。工具理性的扩张理论主要包括韦伯的官僚机器和“铁笼”理论、法兰克福学派早期思想家的工具理性扩张极限论和哈贝马斯的生活世界殖民化理论三个主要维度[14]。工具理性是人类运用概念、逻辑推理的形式认识和把握政治活动的本质和规律，用规范性、程序性、制度性、可操作性、实效性的规则体系、技术手段、途径方法来框定政治生活、实现政治目的的能力和活动[15]。工具理性是基于目的合理性，对实现目的所运用的各种技术手段的评估，预测由此可能产生的后果，并在此基础上追求预定的目的[16]。基于上述论述，工具理性是在形式合理和效率优先的基础上，运用技术的最大化效用评估，来实现目的合理性。

　　工具理性的效率优先逻辑、工具理性思维、非人格性特征、形式合理性品格等特质对权力运行法制化、政治权威合法化、政治生活制度化和规范化、政治秩序合理化、行政管理现代化等具有促进功能[15]。工具理性同时具有注重形式、程序优先和强调制度责任、忽视伦理责任的特征[17]。

　　从中国近代农村发展历程可以看到，以基层政权为代表的国家权力在嵌入到农村社会的过程中采取的是“吸纳—参与—主体”[18]的政权下乡模式，村治主体也由传统的乡村精英向以国家代理人为代表的经纪体制[19]转变，村治主体的权威的授权来源正由乡村社会转变为国家权力。我国在取消农业税后，基层政府、村委、村民之间的联系变得疏远，工具理性下的基层政府面临着国家各种具体任务的实施，将村干部和村委会成员吸纳到科层制之中，执行国家意志，村庄秩序受到现代性法理和地方性共识的双重影响。然而，将村治主体纳入到行政体制中，行为偏向于行政权威，其结果是村干部面对政治任务会选择性忽视村民的利益诉求，村民对中央政府和国家政策的认同不断增加，对村干部的认同不断减少。村干部作为国家政策的具体执行者，成为矛盾的聚焦点，村干部的行为直接影响到村庄治理水平。工具理性的过度僭越，不仅会造成村治主体的权威缺失、资源的重复浪费和村民的合法权益受到损害，同时也会导致村庄治理水平的弱化，政策在具体执行中会出现工具化倾向。

　　村治主体是精准扶贫政策的具体执行者，面临着来自地方政府的政绩考核要求和来自社区村民的双重压力。Z村的村干部在村民中拥有着极高的权威，按照公平公正的原则确定扶贫名单，执行扶贫政策，然而却造成了贫困户对于地方政府和村干部的认同不断削弱的现象，这主要是工具理性的僭越导致的。笔者在“国家—社会（区）”的框架下，从政策的效率优先逻辑、考核的数字化倾向、政策的形式合理性以及政策的工具化认知等方面来分析精准扶贫中工具理性的表现。

　　基层政府将村干部纳入到科层制体制中，强化了工具理性的效率优先逻辑，实现了政策执行高效化的行政目的，提高了当地村干部对于政策的执行力度。然而，科层制过于追求效率的目标增强了地方政府以任务为中心的决策逻辑，忽视了以地方性知识为基础的社区共识，集中体现在效率至上中的评选过程简化和选择性帮扶行为，因此，弱化了政策的公平属性，直接后果是增强了村干部的个人人格特征，强化了政策执行中的个人情感倾向。村干部作为基层政府具体政策的执行者，村民将其视为国家意志和政策的具体体现，在实现效率和政绩导向双重目标的同时，忽视政策的一致性，会对政治生活制度化和规范化产生消极影响。

　　（1）贫困户评选过程中重视效率。科层制是国家政权力量嵌入到农村社区的重要方式，也是国家治理能力现代化的要求。在贫困户的评选过程中，面对来自上级政府的任务压力和时间压力，村干部过度追求工作效率，面临贫困户的摸底调查和评选工作，简化了家庭收入的核算指标和贫困户评选的过程，形成了贫困户的瞄准偏差，造成了精准识别中的起点不公平现象。

　　（2）追求效率产生选择性帮扶行为。精准扶贫政策作为一项拥有一票否决权的国家政策，提高了地方政府对于政策的重视程度，调动了地方政府的工作积极性。这种以效率和压力作为政策效率传导的方式，在科层制的规范化、制度化的管理方式下不断放大。村干部基于工作效率和政绩考量，选择性的帮扶具有相对脱贫能力的贫困户，进行资源和政策上的倾斜。村干部的选择性帮扶行为减少了工作的难度，但是，造成了资源分配的不公平，违背了政策的过程公平属性。

　　案例一：访谈人CYG表示贫困户名额的确定过程中，时间十分紧张，为了尽快完成基层政府对于贫困户名单的确认工作，家庭收入的核算和贫困户的评选简化了许多内容，最终完成了基层政府的要求。在帮扶过程中，村干部会优先选择脱贫难度小的贫困户率先脱贫，这样工作难度和工作量小，也能尽快完成上级政府的任务，像五保户和低保户这样脱贫难度大的贫困户，工作周期长，扶贫成效不明显。

　　工具理性在现实中的扩张的特征是技术化，反映在管理层面就是追求行为和制度的理性计算。建档立卡制度是精准管理环节中理性计算思维的体现，体现的是规范性、程序性的技术手段，用科学的理性计算精神和技术道德的中立地位来实现社会管理的工具化，用技术责任取代道德责任[20]。在政策的具体实践层面，面临着科学计算和农村社区贫困户对于理性计算的排斥。建档立卡实践中的过度强调制度责任、忽视伦理责任的倾向，不仅造成了考核上的唯数字论，也造成了扶贫中人力资源和物力资源的浪费，违背了精准扶贫政策中精准识别、精准管理的原则。考核的数字化倾向主要表现在以下方面：

　　（1）档案的重复修改。贫困户的收入是衡量贫困户能否脱贫的重要指标，然而，农户对于收入的核算认同度低，家庭财产的核算难度大，扶贫工作最终陷入片牍化的资料整理中。国家政策对于档案的规范化管理和地方政府自身的政绩考核，使得村干部重复修改档案，这一过程变相挤压了扶贫干部进行帮扶的精力，造成了时间、金钱、资源上的重复浪费。

　　（2）数字脱贫的出现。用规范性、程序性、制度性、可操作性的技术手段来衡量行政部门的工作成效是工具理性在科层制中的表现。因此，地方政府对精准扶贫的检查工作就会重视扶贫档案的完整性和正确性，审核工作的中心集中于扶贫资料和农户实际情况的核对。技术责任取代道德责任成为基层政府和村委会在实际操作过程中的行为共识，数字脱贫现象的出现是基层实践中唯数字论的重要体现，造成了贫困户对于扶贫干部工作成效和工作质量的质疑，否定了扶贫干部的工作。

　　（3）脱贫年限的可操作化倾向。在基层实践中唯数字论的行为逻辑下，档案的完整性替代脱贫的成效性成为考核的重点，从而忽视了贫困户的具体情况和村庄的资源分配问题。Z村真正的贫困户只有最初的15户，多是缺乏劳动力的低保户和五保户，其他的贫困户更多的是为了规模控制而选择的普通农户。政策的非正式运作给了村干部进行政策解读的合理性，村干部根据农户情况和上级政府要求，会对贫困户的脱贫年限进行提前安排，脱贫的决定权在村干部手中，在治理水平较弱的村庄，就会出现错退的现象。

　　案例二：访谈人DBB表示，扶贫工作中最难的工作就是贫困户的收入核算。扶贫档案卡明确要求必须有明确的各项收入支出，但是农户普遍存在不露财的心理，刻意隐藏自己的家庭收入，再加上务农收入和打工收入核算存在一定难度，扶贫干部只能根据当地的实际情况加上自身的经验进行估算，缺乏规范统一的标准，无法对农户实际收入进行精确核算，导致了农户的收入核算难以做到精准。因此，在纳入贫困户和退出贫困户环节中，就会产生矛盾。比如我们村贫困线元就会导致一个是贫困户，一个不是贫困户的结果，这种情况就会引发未评上贫困户的不满，吐槽政策评选不公正。另外，由于收入核算难以精准，数字难以精确，扶贫干部便有了实际操作变通空间，数字的修改整理便产生了。3. 政策的形式合理性工具理性具有注重形式、程序优先和强调制度责任、忽视伦理责任的特征

　　，可以促进权力运行法制化、社区政治权威确立的合法化。工具理性对于当前发展程序民主、培育规则意识等有着积极的作用，但是，在具体操作中，重视形式合理性的规范化要求与基层社区的地方性知识产生了对立。

　　（1）重视政策的宣传力度。对宣传工作在政策执行过程中的重视反映的是对贫困户知情权、参与权、决策权的尊重。工具理性中注重过程的特点也是当前中国法治进程中的必要环节。重视宣传对于维护信息公平、程序公平、结果公平，保障农民基本权利有着重要作用。Z

　　（2）重视民主选举的程序正义。贫困户的选举是精准识别的一个重要环节，可以帮助农民了解基本政策。贫困户的自我申请是成为贫困户的一个环节，是村民政治参与的重要部分。但是，部分贫困户对于政治参与计算时间成本，重视结果而忽略过程，对于自身权利的使用采取漠视态度，体现了政治参与不足的问题。

　　（3）规范贫困户自我退出的形式。精准扶贫政策关于贫困户的退出机制中强调贫困户退出需要自我申请，然而在具体的实践中，贫困户的自利性与政策的形式合理性发生冲突，体现在贫困户无人申请退出的现象上。政策设计上的缺失为村干部针对扶贫政策的变通行为提供了基础，由村干部负责决定退出的贫困户名单，事实上违背了政策的形式合理性。

　　案例三：访谈人DBB表示，有些村民因为年龄和文化程度的关系，对于政策的参与度不高，村干部就挨家挨户地进行宣传精准扶贫政策。通过村里的宣传，村民进行贫困户申请，经过村民评议和村干部的商讨，尽量做到把村里的困难户纳入到精准扶贫名单里。脱贫程序要求脱贫需要自愿，但是贫困户自己有贫困户的帽子，享受政策优惠，给钱给物，心理上希望能够多享受国家政策所带来的帮扶，没有人愿意主动退出贫困户的名单。村委会根据实际情况，有几户收入达到脱贫标准了，就召开村民大会，村民之间都是知根知底的，大家同意脱贫户脱贫，脱贫户本人抹不开面子，再加上本身就享受到了扶贫政策，就会同意脱贫。

　　4. 政策的工具化认知科层制的一大体现就是非人格化倾向，重视程序、重视计算成为工具理性的主要特征。工具理性在科层制中的作用应采取辩证看待，尤其是对于当今中国基层政权规范化有着借鉴意义。然而工具理性对价值理性的僭越会造成政策在基层实践中考核指向替代价值取向。当前村干部对于政策的工具化认知主要表现在政策执行中的价值取向缺失、政策的设计偏差、政策的考核取向错位。

　　）政策执行中的价值取向缺失。精准扶贫的目标不仅是实现物质脱贫，其中更重要的一个方面是实现精神脱贫。前者易于通过贫困户可行能力的提升改变，但是，贫困文化对农户的制约难以在短期内实现突破。文化帮扶不仅超过了地方政府和村干部的能力范畴，且无法进行数字化指标衡量，导致了地方政府和村干部对精神脱贫的价值取向进行选择性忽视。

　　（2）政策的设计偏差。村干部作为政策的具体执行者，面对不同贫困户的情况会有不同的工作重心。对于长期享受低保政策和五保政策的贫困户，帮扶干部会把工作重心放在保障基本生活上，对于家庭情况相对较好的贫困户，受到自身生活水平的影响，帮扶干部会把重心放在增加收入，减轻生活负担方面。贫困户面对同样的政策，不同的帮扶措施，在“

　　”的心理下，对政策会产生差异性心理。（3）政策的考核取向错位。精准扶贫政策承担着帮扶的社会功能，作为国家转移支付的一种方式，对农村进行资金支持，最终达到实现小康社会的目标。当前衡量考核的重要指标是贫困线的核算，相对于精神脱贫，物质脱贫成为完成脱贫任务最为快捷、便利的途径，数字的可计算化使得物质脱贫的短期成效明显，但是，脱贫的长期性和稳定性不足。

　　岁，单身，低保户，帮扶措施为危房改造、外出打工、产业脱贫。本人表示村干部提供了打工的渠道、种植香菇和发展养殖，但是这些方式太过劳累，收入不高，不如靠着国家政策，这样日子过得舒服。帮扶干部表示贫困户并不配合帮扶措施，主要问题是个人意识太过懒惰，解决其贫困问题的关键是精神脱贫，但是难度很大，面临着上级政府的脱贫压力，只能对其进行数字脱贫。

　　概言之，工具理性对政治生活制度化和规范化、政治秩序合理化等有积极作用，但是，在精准扶贫的具体实践中，政策的效率优先逻辑弱化了政策的公平属性，考核的数字化挤压了扶贫干部的工作成效，政策的工具化认知，致使精准扶贫实践中的工具理性僭越。乡镇政府把村干部纳入到体制中，过度强调工具理性，实际上拉大了村干部与村民的距离。三、精准扶贫中的工具理性僭越后果

　　共谋行为的稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物，理论解释主要分三个方面：一是政策统一性与执行灵活性的悖论，二是激励强度与目标替代的悖论，三是科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论

　　。基层政府的共谋行为体现在政策制定和政策执行中不同主体间的分离和对立，是各级政府面临不同的制度环境、决策过程和激励侧重点的差异所做出的决策。中央政府保留着政策监督权，基层政府拥有决策执行权，村干部拥有执行变通权，在信息不对称的情况下，基层实践中形成了非正式的合理性，在政策执行中有着可操作化的空间。

　　村干部在精准扶贫运作中，面临着国家政策的贯彻落实、基层政府的利益博弈和村民的地方性共识三方的压力，必须兼顾各方的利益诉求，尤其是基层政府的政绩需求，作为政策的最终执行者，在政策执行的过程中面临着贫困户的规模控制、考核的数字化要求，对政策的非正式化运作赋予了政策上的合法性。在Z村的实践过程中，国家政策的高压超过了基层政府所能承受的能力范畴，面对政策上的任务，基层政府出现了工具理性僭越价值理性，形成了基层政府、贫困户、村干部三方共谋的现象。基层政府的规模控制和考核的数字化要求，从政策统一性和机制的规范性考虑属于非正式行为，但是在资源相对匮乏的基层政府，争取到更多的扶贫资源到本地，会将国家的优惠政策惠及本地村民。通过这种灵活性的政策执行权实现在高压体制下完成行政任务，是基层政府克服行政关系人员化的最优选择。在国家政策制定落实的过程中，基层政府的共谋行为可以看作是统一性的国家政策在各地具体执行中与基层情况灵活性适应的过程。

　　2. 贫困户对政策的福利依赖现象福利依赖是指缺乏独立生活能力和条件的人对他人形成的依存关系。福利依赖概念最早由乔治·吉尔德提出，对于福利依赖的解释主要有

　　“依赖文化说”、“制度缺陷说”、“生存策略说”[22]。对于福利依赖的解释从个人行为向文化背景、社会制度等方面转变，对于依赖的认知也在转变。福利依赖最早伴随着英国的救济制度产生，后来随着公共福利制度的扩大化，福利依赖问题也受到了人们关注。对于福利依赖的起因的分析由最初的被救助者自身的能力问题向制度自身所造成的反向刺激和救助者自身的利己性选择所转变。福利依赖更多的是反映救助者在接受政策带来的各种帮助后，丧失自我脱贫的意愿和能力，有着对政策过高的心理预期和依赖心理的状态。Z村纳入到精准扶贫名单的农户属于农村社区中的，其中长期享受低保政策和五保政策的贫困户是最为特殊的群体，他们缺乏最基本的生活保障，缺乏可行能力，对基本保障政策有着较高的依赖度，一旦失去政策兜底，就会面临绝对贫困的边缘。针对这部分人群，需要解决的不仅是绝对贫困问题，更需要考虑的是扶贫的长期成效和返贫风险。在地方政府规模控制下纳入到扶贫名单的农户，对于扶贫政策往往有着更高的要求。部分贫困户过度强调自身利益的诉求，忽视政策的针对性，将精准扶贫政策等同于普惠型的国家政策，对于政策的认知局限于给钱给物，缺乏自身的可行能力的培养，希望政策能够解决自身的潜在致贫根源，从而形成了对政策的福利依赖。在Z村的扶贫过程中，贫困户对于扶贫政策的理解存在偏差，甚至出现了“

　　”现象，重视物质扶贫轻视精神扶贫的做法和扶贫目标的偏离在一定程度上造成了福利依赖的扩大化。四、结论与讨论

　　”框架下，分析精准扶贫政策执行的现状，辩证看待工具理性在精准扶贫政策中的表现。回到文章开头的问题，为什么Z村的村干部在村民中拥有极高的权威，按照公平公正的原则确定扶贫名单，执行扶贫政策，然而却造成了贫困户对于地方政府和村干部的认同不断削弱的现象?研究认为，其主要原因表现在以下几个方面：其一，税费改革后，基于政策的压力传导，使得政策在具体实施的过程中过度追求效率削弱了政策的公平属性；其二，基层政府在基于技术科学的理性计算精神和建档立卡制度的基础上造成了数字脱贫和档案的重复修改；其三，政策的形式合理性虽然在一定程度上培育了农民的政治意识，但是，重视形式合理性的做法必然也面临着与贫困户的认知局限相冲突的局面；其四，扶贫干部对于精准扶贫政策有着工具性认知，最终导致了村干部与贫困户共谋现象和贫困户对政策的福利依赖。地方政府将村干部纳入到基层政权中的作法，本意是提高工作效率，改善治理成效，但是由于工具理性的僭越使得村干部成为国家政策、地方政府、贫困户三方矛盾的集合点，承担了因政策的过于工具化造成的权威缺失，弱化了村庄治理水平。国家政策嵌入到农村社区网络的过程中，谨防工具理性对价值理性的僭越，弱化工具理性是精准扶贫高效实践的有效方式，也是实现农村社区治理良性运作的重要途径之一。基于本文的研究，为解决扶贫政策的“最后一公里”

　　问题，提出以下建议：在精准扶贫政策的基层实践中，要减少基层政府和政策执行主体过度重视效率的工作方式；弱化数字考核倾向，减少数字脱贫现象，考虑地方性知识在政策执行中的影响，把工作重心放在帮扶政策的落实成效上；提高扶贫政策对贫困户的政治动员能力和贫困户在政策执行中的参与度，了解贫困户真实利益诉求；在保证贫困户物质脱贫的同时，重视贫困户的精神脱贫和可行能力的提高，增强贫困户抵抗返贫的能力。

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