全国城镇体系规划（2005-2020年）pdf

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　　全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 导 言 2004 年我国城镇化率已经达到 41.8 ％，到 2020 年将在 55－60 ％之间，我国将由以 农业人口占多数的社会转变为城镇人口占多数的城市型社会。未来十五年，城镇化将面 临重大转折，资源能源紧缺压力加大，转变经济增长方式要求日益迫切，城乡发展不平 衡、地区发展不平衡的矛盾更加突出，为了实现健康城镇化的目标，迫切需要对未来十 五年的全国城镇空间发展提出科学对策，实现空间资源的有效利用，实现可持续发展的 人居环境建设目标。 为了全面贯彻科学发展观，落实党的十六大提出的“要逐步提高城镇化水平，坚持大 中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路” 的方针，切实做好全国的人口、 资源和环境保护工作，建设节约型社会，构建和谐社会，促进社会经济的全面协调发展， 迫切需要根据我国城镇化所处的历史阶段，以及当前和今后一段历史时期里工业化、城 镇化和城镇建设所面临的主要矛盾，科学合理地确定城镇化和城镇建设方针，促进全面 建设小康社会战略目标的实现。 按照《城市规划法》的要求，建设部作为国务院城乡规划主管部门，有责任编制“全 国城镇体系规划”，在进一步发挥市场对资源配置的基础作用的同时，加强中央政府的宏 观调控能力，体现城乡规划的宏观调控作用和公共服务职能，根据不同地区的特点和发 展趋势，提出城镇化和城镇建设的不同要求，指导各省域城镇体系规划和总体规划，协 调跨区域的发展，并与国土规划、区域规划、土地利用总体规划等相协调，实现城镇化 和城镇建设的科学决策。 1 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 第一章 指导思想与目标 1.1 指导思想 （1）以理论和“三个代表”重要思想为指导，以实现全面小康为目标，落实以 人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，推动经济持续快速协调健康发展，合理把 握城镇化进度，实现健康城镇化； （2 ）适应建立健全社会主义市场经济的要求，加强中央政府的宏观调控能力，发挥 城乡规划对空间资源的宏观调控作用，实现协调发展，努力形成资源节约、环境友好、 经济高效、社会和谐的城镇发展新格局； （3 ）进一步发挥城镇在国民经济和社会发展中的核心作用，发挥城乡规划的社会服 务功能，逐步改变城乡二元结构，促进“三农” 问题的解决，建设社会主义和谐社会，全 区位图 面提高城乡人居环境质量； （4 ）继承与发扬历史文化传统特色，弘扬民族精神，保护好珍贵的自然与人文资源， 创造具有中国特色的，融传统与现代于一体的多样化的社会主义城市新文化。 1.2 规划目标 具体落实全面建设小康社会的目标，落实“五个统筹”，实现城镇化和城镇建设的科 学决策； 实现国家发展战略在地域空间上的落实，协调好工业化和城镇化的相互关系，形成 工业化促进城镇化、城镇化促进工业化的良性互动与循环； 协调各省域城镇体系规划，从全国层面出发，提出省域城镇体系规划进一步完善的 意见，促进跨区域的协调发展； 指导和规范城市总体规划编制，为城市规模的合理确定提供依据和指导。 2 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 1.3 城镇发展的阶段目标 （1）近期（2005 －2010 ）：与国家“十一五”规划相协调，提出城镇化和城镇建设的 重点，确保健康城镇化战略的实施； （2 ）远期（2011 －2020 ）：与国家中长期规划相协调，确保城镇化的有序和健康发 展，实现城乡统筹发展，区域协调发展。 1.4 技术路线 重视前提条件分析。以人口、资源、环境分析为基础，以产业发展政策为指导，分 析全国城镇发展的条件，全面落实建设资源节约型社会的战略目标。 突出公共政策属性。以党和国家的政策为依据，体现城乡规划作为政府宏观调控的 手段和实现社会服务的重要职能。根据一级政府一级事权的原则，针对中央政府对空间 发展的要求，分层次、分类别提出具有针对性的政策和措施。 实现决策的科学化。高度重视调查研究，与国家批准的各级各类规划相协调，多种 方式收集相关部门、专家和公众的建议和意见，利用航空遥感、卫星照片分析等手段， 提高空间资源分析的科学水平，实现决策的科学化。 3 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 第二章 城镇发展的背景与条件 2.1 城镇发展的国家战略背景 （1）经济全球化 二十一世纪的头二十年是我国发展的重要战略机遇期，也是经济全球化进一步拓展 的时期。在新一轮的国际产业转移浪潮中，我国有望并应该在全球生产、贸易、投资网 络的重新构建中占一席之地，提高我国的国际竞争力和综合国力。经济全球化一方面要 亚太经合组织 求我们建设具有国际竞争力的城市与城市地区；另一方面也要求我们加强国内的产业布 局与地区分工，推动各地区与城市尽快融入全球经济体系。 经济全球化背景下，主要国际城市（如香港）构成了全球城市体系的核心，起到对区域经济乃至 世界经济组织、控制和管理的职能。我国的北京、天津、上海、广州等城市随着近年来国际机构和跨 国组织的进一步集聚，逐步具备国际性城市的雏形，围绕这些城市形成的京津冀、长江三角洲、珠江 三角洲等大都市连绵区也逐步成为我国参与国际竞争的主体。未来 20 年这些核心城市及其地区的发 东盟贸易国 展水平将在很大程度上决定我国的国际竞争力和我国在世界经济、政治格局中的地位。 经济全球化背景下，区域经济一体化态势显现。我国从长远发展战略角度出发，近 年来进一步加强了与周边地区的合作。多种国际区域合作组织改善了我国的周边环境， 推动了我国陆路对外交通和能源进入口通道的建设。东北、西北、西南的陆路口岸城市 正逐步从单纯的边境贸易流通中心向大规模、规范化、集约化的陆疆国际转口贸易流通 中心、国际交通运输枢纽中心和外向型加工制造业中心转变。经济全球化与我国周边区 上海合作组织 域合作组织的建立，要求我们积极构建面向两个市场、利用两种资源参与国际竞争的城 市与地区，要求我们以战略眼光构建全国城镇空间结构。 我国正积极加强与亚太经济合作组织、上海合作组织、东南亚经济联盟、大湄公河次区域组织等 国际区域合作组织成员国的合作，积极筹划我国- 东盟自由贸易区、中亚自由贸易区、中日韩自由贸 4 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 易区的建立。满洲里、凭祥、二连浩特、阿拉山口、绥芬河等陆路口岸城市在短时期内实现了经济的 跨越式发展，成为了边疆社会经济发展的支撑点。随着边境城市对外交通网络的进一步完善，外向型 加工制造业的发展以及陆路能源通道的建设，重要陆路口岸城市和其所依托的中心城市对于边疆地区 的开发和维护国家稳定的战略意义凸显。 在经济全球化下，国际市场与国内市场互为依托，加强先发地区与内陆地区的联系 与合作，积极培育国内市场是我国健康融入国际市场的重要举措。加强东部沿海地区与 中西部地区在经济、贸易、交通等方面的联系，促进重点地区和城市的发展，培育内地 市场，是实现全面小康的重要基础。 2003 年分地市全社会固定资产投资分布图 （2 ）农业发展与农村政策 农业是我国国民经济的基础，促进农业的发展，解决好农村富余劳动力的合理安置， 妥善解决农民的进城问题，提高农村的现代化水平是当前和今后相当长一段历史时期的 重要任务。搞好城乡统筹，推进健康城镇化是解决三农问题的重要途径。 工业反哺农业，城市反哺农村，加强农村地区的服务功能是中央农村政策的重要内 容。城市特别是中小城市和小城镇在农业金融、技术服务、商业服务，农产品加工、流 通、检疫、检测、出口，农村医疗、卫生、教育等方面将发挥越来越大的作用。 2003 年分地市社会消费品零售总额分布图 2003 年，农业部《优势农产品区域布局规划》选择了专用小麦、专用玉米、高油大豆、棉花、“双 低”油菜、“双高”甘蔗、柑橘、苹果、肉牛肉羊、牛奶、水产品等 11 种优势农产品，规划了 35 个优 势产区作为近期发展重点。优势农产品产业带内的中小城市和小城镇的在农产品加工服务方面的专业 化程度将会较大水平提高。 2003 年分地市实际利用外资分布图 5 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 表 1－1 农业部优势农产品区域布局规划（2003 －2007 年） 优势农产品 优势农产品区域布局 优势农产品 优势农产品区域布局 专用小麦 大兴安岭沿麓强筋小麦带 柑橘 长江上中游柑橘带 黄淮海强筋小麦带 赣南湘南桂北柑橘带 长江下游强筋小麦带 浙南闽西粤东柑橘带 专用玉米 东北内蒙府专用玉米区 苹果 西北黄土高原苹果带 黄淮海专用玉米区 渤海湾苹果带 高油大豆 松嫩平原优势区 肉羊 西北肉羊优势区 三江平原优势区 内蒙古中东部 吉林中部优势区 河北北部肉羊优势区 内蒙古东四盟优势区 中原肉羊优势区 辽河平原优势区 西南肉样优势区 全国耕地分布图 棉花 黄河流域优势棉区 肉牛 东北肉牛优势区域 长江流域优势棉区 西北内陆优势棉区 中原肉牛优势区域 “双低”油菜 长江上游区 牛奶 东北牛奶优势区 长江中游区 华北牛奶优势区 长江下游区 京津沪牛奶优势区 “双高”甘蔗 滇西南蔗区 水产品 黄渤海出口水产品优势养殖带 贵中南蔗区 长江中下游出口河蟹优势养殖区 粤西蔗区 东南沿海出口水产品优势养殖带 中央农村政策强调要平等对待进城就业农民，依法保障进城就业农民的各项权益， 放宽农民进城就业和定居的条件。这要求城市政府一方面要提高城市公共资源供给水平， 切实解决进城就业农民的社会保障、住房、子女教育等问题，另一方面也要求加强进城 农民的职业培训，提高其整体素质，提升城镇化的质量。 改革开放以来，进城就业农民虽然实现了职业的转化和地域的转移，但缺乏身份的转变以及自身 素质的提升，只能算是“准城镇化人口”。把进城就业农民对社会保障、义务教育和住房等设施的需求 纳入到城市公共服务的范围中，将有利于促使进城就业农民被城市所接纳、被城市文明所同化，尽快 完成市民化过程，有力地促进和谐社会的建设。 6 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） （3 ）国家产业发展前景 走新型工业化道路，建设节约型社会是我国未来发展长期坚持的方针。目前我国产 业发展的总体趋势是一般加工工业、轻工业向集约发展的深加工工业、重化工业转型， 产业组织趋于集中。未来二十年，我国将形成京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、辽中 南、成渝等五大都市经济区，以及哈大齐、长吉、山东半岛、海峡两岸、郑洛汴、关中、 长江中游、长株潭、北部湾、天山北麓等十个人口—产业集聚区，东部地区以发展高新 技术产业和资金技术密集型产业为主，中西部地区以发展传统产业和劳动密集型产业为 主的区域分工格局将在较长时期内存在，产业空间与城镇空间的关系更加密切。 主要制造业基地分布图 高新技术产业基地分布图 石化、钢铁等重化工业总体布局将向消费中心和利用进口资源条件较好的沿海、沿 江城市转移，高新技术亦将保持在沿海地区的发展优势；能源工业特别是电力工业将逐 7 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 步向西部城市转移，促使基础原材料工业向西部城市聚集。要求东中西各类城市做好承 接产业发展的准备，同时加强在资源、产业、交通运输方面的联系，促进资源枯竭型城 市和老工业基地的转型，实现协调发展。 东部地区既是我国经济最为发达的地区，也是制造业发展水平最高，最具有竞争能力的地区。中 西部地区部分制造业基础较好、科技、人才优势突出的中心城市如武汉、西安、重庆、成都等，正成 为全国制造业网络体系中新的重要枢纽和节点。 提高我国科技的自主创新能力，积极培育人才、科技密集的区域中心城市，是提高 我国综合国力，促进产业结构升级换代的重要方面。促进企业集群的发展，培育具有创 区域创新能力的空间差异示意图（2002 年） 新能力的城市与地区，是促进地方经济发展的重要基础。 随着工业化的进程，第三产业将在经济结构中占据越来越重要的地位。未来现代服 务业将主要依托核心城市发展，北京、上海、广州等中心城市将进一步集中全国高端的 金融、物流、科技研发职能，是全国经济增长的组织者和管理者；区域中心城市的辐射 和服务能力将得到进一步加强。 （4 ）国家区域政策的要求 高新技术发展的空间差异示意图（2003 年） 区域协调发展是我国现代化建设中的一个重大战略问题。国家从提高效率、兼顾公 平的基本目标出发，通过推进西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部地区崛起、 鼓励东部地区加快发展等一系列措施，旨在形成东中西互动、优势互补、相互促进、共 同发展的新格局，并对不同的地区发展提出了不同的政策要求。但就整体而言，由于我 国地域辽阔，资源环境差异大，发展基础各不相同，未来20 年城镇发展将以区域协调为 主导，非均衡地发展。 西部大开发：应在不破坏生态环境的基础上，走一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环 境污染少的新型工业化道路。加强优势资源的开发和利用，有选择地发展高新技术产业，大力发展旅 游等服务业，建设一个经济繁荣、社会进步、山川秀美的新西部。 东北老工业基地：必须大力推进区域经济外向化，积极参与东北亚地区的国际合作与交流，培育 8 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 区域市场体系；充分利用现有工业技术基础和资源条件，加快资源型城市的经济转型，实现产业结构 的升级改造；同时作为我国的粮食主产区，应巩固农业的基础地位，促进区域城乡经济的健康、协调 发展。 中部地区：要综合利用连通东西的区位优势、农业产业化发展的比较优势、水土资源相对丰裕的 资源优势、基础工业具备加快发展的总体产业优势，努力探索和积极开拓与东西部地区扩大区域经济 技术合作和实现区域间优势互补的新思路。大力发展农业，将该地区建设成我国重要的粮、棉、油等 农副产品生产基地；通过对传统产业的高新技术改造，培育支柱产业，真正在建立东中西部互动、协 调、可持续发展的区域经济格局中发挥作用。 东部沿海地区：作为我国快速发展的地区，从增强国家实力和提高国家竞争力的角度，要进一步 我国区域政策示意图 建立健全发展开放型市场经济体制的有效制度和良性机制，以积极参与国际产业及其市场分工和持续 提高经济科技竞争力为主要目标，充分发挥区位优势，不断培育和壮大新的经济增长点，进一步加快 发展，实现城乡协调发展，推动有条件的地区率先实现现代化。 （5 ）小康社会的目标 党的十六大报告指出，二十一世纪头二十年是我国全面建设小康社会必经的承上启 下的发展阶段。在优化结构和提高效益的基础上，国内生产总值到 2020 年力争比 2000 2000 年分地市人均 GDP 分布图 年翻两番，综合国力和国际竞争力明显增强，基本实现工业化；城镇人口的比重较大幅 度提高，工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转。促进城镇化的健康有序， 提高城镇建设的水平，是实现全面小康的重要基础与条件。 《2004 我国可持续发展战略报告》对2020 年我国全面实现小康社会总体目标进行了量化： 经济总量——GDP 总量在2000 年的基础上翻两番，基本完成工业化，我国综合国力进入世界前三名 的行列； 城镇化水平——从现在的36 ％提高到55 ％以上，城镇人口规模7 ～7.5 亿，形成结构合理、功能 互补、整体效益最大化的大、中、小城市体系。 国际竞争力——2020 年，我国信息化程度和国际竞争能力提高到全球前 15 名行列。 人民生活——人民生活水平显著改善，由目前世界下中等收入国家进入中等或中等偏上收入国 2000 年分区县经济产出分类分布图 家，恩格尔系数不超过0.35,基尼系数保持在0.35 至0.4 的水准，人文发展指数不低于0.8,城乡二元结 9 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 构指数限制在 1.8 以下。到2020 年，人均预期寿命将达到76 岁，人均受教育年限超过 10 年，科技 创新能力指数平均达到25 ，科技在整个国民经济中的贡献率达到65 ％以上。 2.2 城镇发展的资源环境条件 （1）自然生态条件 从全国范围看，城镇发展受自然地理因素的制约，全国不适宜和较不适宜人居的地 区约占国土面积的 75%，这些地区主要受地形地貌、气候、水资源、土地利用类型等自 然生态条件的限制。全国较适宜人居的地区约占国土面积的 22% ，这些地区适宜人类生 存，也是粮食主产区。全国最适宜人居的地区约占国土面积的 3%，其所处地形地貌、气 候、水资源、交通等对城市发展均有良好的保障。 表 2-1 地理因素对城市发展适宜性评价表 城市发展适宜 分布地区 面积比例 性评价分类 （%） 不适宜地区 东部湿地、沿海滩涂、西部沙漠戈壁、青藏高原高寒地区 25 较不适宜地区 坡度较高的山地丘陵地区、青藏高寒地区，以林地和草地 50 等覆盖为主 较适宜地区 主要位于平原盆地地区，现以耕地覆盖为主，也是地势平 22 坦、水资源较为丰富的地区 最适宜地区 分布在东部沿海平原及四川盆地，西部主要分布在河西走 3 廊及天山南北的河流冲积扇地区，这些区域地势平坦、交 通发达、水资源丰富 全国不适宜和较不适宜人居的地区，是我国生态建设的重要地区，尽管目前已存在 最不适宜人居地区及各 类地质灾害宜发区分布图 一些居民点，但应适当限制其进一步发展，或进行生态移民。较适宜人居的地区，由于 大多位于粮食主产区，应妥善处理城市建设与保护耕地的关系。 从人与自然和谐相处的角度出发，在国土范围内，应该严格划定生态保护地区（自 然保护区、风景名胜区、湿地、河湖水体、地表水源涵养区、地下水源涵养区、防风固 沙区、行滞洪区）、控制发展地区（农田、草原、高原、重要河流沿岸、地质灾害易发区、 10 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 海岸带）等，加强对资源的保护与管理。 耕地 未利用地 12.86% 园地 27.59% 1.19% 水利设施用地 0.38% 交通运输用地 林地 0.23% 24.72% 居民点及独立 其他农用地 牧草地 工矿用地 2.69% 27.63% 2.71% （2 ）土地资源条件 2004 年土地利用现状结构示意图 保护基本农田是我国的一项基本国策。目前我国耕地总量为 18.4 亿亩，根据粮食安 全的要求，16 亿亩基本农田是粮食安全的底线。粮食主产区应严格保护其耕地数量，提 高耕地质量，保证耕地产量；培育以大型现代化农场和农产品加工、商贸等为主的农业 主导型小城镇。城镇建设应该落实最严格的耕地保护政策，同时，耕地保护应该与城镇 发展的合理需求相匹配。 根据《2004 年我国国土资源公报》全国耕地面积12244.43 万公顷，比上年净减少80.83 万公顷， 其中生态退耕仍是耕地净减少的主要因素。 全国粮食主产区及人地矛盾突出地区 我国人地关系较为紧张的地区主要分布在耕地较少的东南沿海地区、人口较为密集 的长江中下游地区、关中地区、中原地区，这些也是我国城镇未来发展的主要区域。随 11 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 着未来城镇空间的进一步变化，人地关系紧张地区的粮食自给率将会降低，这些地区与 粮食主产区间的贸易将更加频繁。加强人地关系紧张地区和粮食主产区的耕地保护，以 及加强两个地区之间的联系将更为重要。 黄淮海地区、东北地区的松嫩平原、三江平原与吉林中部平原，内蒙古河套平原、宁夏银川平原 以及甘肃河西走廊等商品粮基地将随着宜农荒地的进一步开垦和生产水平的提高，粮食增产中心地位 更加明显；江西鄱阳湖平原、湖南洞庭湖平原和四川成都平原等商品粮基地仍是我国粮食的主产区。 （3 ）水资源条件 我国水资源非常紧缺，维持现状使用情况，2030 年黄河、海河、淮河流域水资源开 发强度将达到 100%，西北内陆诸河区将超过 75% 。人口密集的珠江三角洲、长江三角洲， 以及淮河和海河流域水质性缺水的问题日益严重。水资源紧缺的地区和城市应适度控制 人口规模，严禁高耗水行业的建设，发展节水型城镇。 我国水资源分布与耕地资源分布极不均衡，长江以北（不含内陆河流域区）耕地资源占全国的 60% ，而水资源量仅占15%左右。西北内陆河地区由于缺乏流域内统一调控与管理，中上游大量农业 灌溉用水挤占下游生态需水。 2030 年分地区流域水资源开采度示意图 由于水资源缺乏，不仅造成城市缺水，也带来严重的经济损失，而且导致生态需水得不到满足， 降低自然生态系统的服务功能；地下水开采过量，造成某些城市地下水位下降，形成大面积的漏斗区， 并带来海水入侵等问题。 （4 ）油气资源条件 随着国民经济的持续快速发展，石油供需矛盾已经成为制约经济和社会发展的主要 瓶颈。2020 年前我国石油消费仍属于快速增长时期，石油需求的缺口将越来越大，对外 依存度逐渐增加。据预测，到 2020 年我国石油消费量将达到 4 －5 亿吨。2020 年我国天 然气消费量可能达到 2000 万立方米，天然气在一次能源消费结构中的比重将达到 10%。 1996－2004 年我国石油生产与消费图 12 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 到 2020 年东部老油区产量递减，西部（新疆、青海、甘肃、长庆）及海上原油产量 上升，形成西部和海上代替东部的格局。合作利用全球资源发展，多元化的国际石油贸 易，从境外获取经济稳定的油气资源是支撑本国经济发展的重要保障。因此，需要加强 沿海原油口岸基地和西部石油基地建设，发挥喀什、塔城、绥芬河、满洲里等边境口岸 城市的战略地位和作用，建立节油型城市和交通运输体系。 20 世纪90 年代以来我国石油消费进入快速增长时期，2004 年与2001 年相比，石油消费量净增 7200 万吨，年递增10.5%。 2020 年前，我国仍处于新一轮经济发展增长周期的上升阶段，以重化工业为主的经济结构难以 发生根本性的改变，作为我国支柱产业的汽车工业和石化工业将加快发展；城镇人口所占比率将大幅 我国油气资源分布图 度上升，农村能源消费结构中石油的比重也将增加。在诸多因素影响下，预计我国的石油消费仍将保 持较高的增长速度。2040 年以后我国石油消费可能进入平缓增长或稳定阶段。 2003 年，美国、我国、日本、德国、法国等八大石油进口国，石油对外依存度为 72% ，天然气 对外依存度平均为30%。 （5 ）矿产资源条件 我国矿产资源消耗已进入高速增长期，这种高速增长态势还将持续到 2020 年以后。 我国 GDP 翻两番和基本实现工业化的目标至少需要矿产资源翻一番。为此，将充分利用 国内外两种资源。国内矿产资源遵循老矿挖潜、西部接续、全国评价、重点建设的方针。 海外资源开发格局图 国外矿产资源的利用应“强化周边、扩大三角、发展两圈” 。 20 世纪90 年代以来，除了煤炭和钾肥之外，13 年间主要矿产品消费都超过两番。煤炭、钢、有 色金属、和水泥等的年产量均已跃居世界首位。我国已成为世界矿产资源生产和消费大国。2003 年 我国煤炭和水泥基本自给，铁矿石、铝需求的国内资源自给率为50%左右，铜仅30%左右、钾盐资源 仅为 15%。随着消费量的持续快速增长，铜和钾盐的对外依存度将逐渐增高。 周边：开发利用蒙古、俄罗斯、缅甸、阿富汗、越南、老挝等国的铜矿、铁矿、铅锌等矿产，老 挝和泰国的钾盐、越南的铝土矿。 各类矿产资源分布图 13 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 三角：亚太地区资源。进一步扩大马来西亚、印度尼西亚的铜矿和澳大利亚铁矿、铝土矿、铜矿 等矿产的开发力度。 两圈：南美和非洲矿产资源。强化赞比亚、中非、刚果（金）等国的铜矿和南非铬、锰、铁矿， 在继续开发智利铜矿的同时，拓展巴西、玻利维亚和秘鲁等南美洲国家铁矿、铜矿、锰矿和铝土矿的 开发力度。 主要矿产资源消费增长趋势示意图（1） （6 ）环境条件 近年来我国水环境虽然局部有所好转，但是总体上污染加重的趋势仍然没有改变。 当前我国水环境污染已从陆地蔓延到近海水域，从地表水延伸到地下水，从一般污染物 扩展到有毒有害污染物。黄淮海松辽流域是我国目前污染最为严重的地区，多数河段属 劣 V 类。人口较为密集的京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大都市连绵区水污染严重， 近海海域的污染也十分严重。上述地区的城市必须严禁重污染、水资源消耗率高的行业， 大力发展循环经济，同时加强环保设施投入，以及沿流域城市的协作治理。 主要矿产资源消费增长趋势示意图（2 ） 2004 年七大水系水质与2003 年基本持平，珠江、长江水质较好，辽河、海河、黄河、松花江水 质较差，海河水质差。 全国九大流域片中西南诸河片、内陆河片、东南诸河片、长江片、珠江片水质较好，松辽河片、 海河片、黄河片、淮河片水质较差。就我国东、中、西部地区的水质状况来看，西部地区水质较好， 中部地区次之，东部地区水质较差。 2004 年七大水系水质图 我国三湖（太湖、滇池、巢湖）均为劣V 类水质，九大大型淡水湖中50%为V 类及劣V 类，五 大城市内湖均为V 类及劣V 类水质。 全国 187 个城市中，地下水污染减轻的有39 个，污染加重的52 个，水质稳定的96 个。总体看， 我国主要城市和地区的地下水水质受人为活动影响较大。东北地区地下水水质基本稳定；华北地区总 体相对较差，呈恶化趋势；西北地区地下水质总体较好；华东地区地下水水质稳定；中南华南地区地 下水质稳定；西南地区以稳定和污染减轻为主。 近海大部分海域水质良好，但局部海域污染加重。远海海域水质保持良好状况。黄海和南海水质 总体较好，渤海和东海水质较差。 地表水质断面监测图与近海污染状况图 14 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 我国部分城市大气污染严重，华北、中原、华南、华东等地区均呈现出明显的区域 性大气污染特征，其中城镇密集地区灰霾现象更为频繁。酸雨区域主要分布在华中、西 南、华东和华南地区。上述地区应调整能源战略，调整产业结构，限制机动车保有量和 高耗能行业。同时应避免城市无序蔓延，加强城市通风廊道建设，增加城市绿量。 2.3 城镇化与城镇发展特征 全国酸雨分布示意图 （1）我国正处于城镇化快速发展阶段，但区域发展不平衡 2003 年底，我国有设市城市 660 个，建制镇 20601 个，城镇人口 51782 万人。城镇 化水平达到 40.5 ％，正处于快速城镇化发展阶段，城镇化已经成为解决我国就业、实现 市场扩展、推进新型工业化的重要举措。随着财政分税制、城市建设维护税、土地有偿 使用、住房商品化等一系列市场化取向的制度变革，使得我国各级城镇建设水平显著提 高。随着城镇化进程的推进，我国城市空间结构和土地利用将面临较大的结构性调整。 表 2 －2 设市城市建设水平比较 用水普及 燃气普及 人均拥有道路 污水处理率 人均公共绿地 人均住宅面 年度 率(%) 率(%) 面积(平方米) (%) 面积(平方米) 积(平方米) 1991 54.8 23.7 3.35 14.86 2.07 14.17 1995 58.7 34.3 4.36 19.69 2.49 2000 63.9 45.4 6.13 34.25 3.69 2003 86.15 76.74 9.34 42.39 6.49 23.67 受自然条件、经济社会发展水平等多方面因素的影响，我国城镇化存在明显的地域 差异，并有拉大趋势。这种差异不仅表现在东中西三大地域，也体现在省域内部。 从东中西三大地带看，我国城镇和城镇人口相对集中于东部地区，2000 年东部的城镇化率为44.6 1 ％，中部为33.5 ％，西部为27.7 ％，东西相差近17 个百分点 。 1 引自我国工程院《我国城镇化进程中的可持续发展战略研究综合报告》，p3 。东部地区包括辽宁、北京、天津、河北、 山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西和海南 12 个省市区；中部地区包括黑龙江、吉林、山西、内蒙古、安徽、 江西、河南、湖北和湖南 9 个省区；西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆 15 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 现状城镇分布示意图 （2 ）城镇空间承接了大量的农村富余劳动力，但准城镇化人口大量存在 据第五次人口普查，截止到 2000 年全国从乡村流入城镇的常住非户籍人口为 5745 万人，大中城市成为吸纳农村富余劳动力的主要载体。来自农村的外来人口已成为城市 人口的重要组成部分，虽然已实现职业的转化，但并不是严格意义上的城镇人口，在一 定时期内只能算是“准城镇化人口” 。在我国城乡二元结构得到初步缓解的同时，城市内 部二元结构凸现，带来一系列社会问题。 当前户籍制度使得农村人口由乡到城的流动在很大程度上是“不完全迁移” ，主要是单身、短期流 动。农民工的职业身份决定他们多从事的是非正规部门的工作，很难获得同工同酬的待遇，更无法享 受到城市提供的医疗、养老、教育、经济适用房等社会保障和福利，社会保障缺失使得他们无法切断 分省人口净迁移量示意图 10 个省市区。 16 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 与农村土地的关系，耕地、宅基地成为其就业乃至生存的保障。进城农民的基本素质需要提高以适应 市民化的转变和城市现代化的要求。 来自农村的城市外来人口并没有完全被城市所接纳，完成市民化过程，城市中呈现市民和农民工 两个差异明显的社会群体，二元结构凸现。农民进城可能带来城市基础设施超负荷问题、盲流－社会 治安问题、城市就业不足、贫民化问题、土地浪费问题。通过对2003 年常住人口最多的前30 个城市 市辖区万人拥有普通中、小学分析，2003 年拥有个数普遍低于 1990 年，而且沿海发达城市数值越低， 公共服务不足。 （3 ）城市区域化和区域城镇化态势显现，需要区域空间发展的指导 经过二十余年的经济快速发展，城市作为经济发展的主要载体，城市规模迅速扩张， 城市间的产业和基础设施建设协调日趋紧密。包含众多城市在内的区域逐步成为经济发 展的基本竞争单元，呈现城市区域化的态势，在一些城镇密集地区，由于乡镇企业、私 营经济的发展，也出现了区域城镇化的趋势。 表 2 －3 三大都市连绵区现状 总人口 总面积 GDP 固定资产投 社会消费品零售 实际利用外资 （万人） （平方公里） （万元） 资（万元） 总额（万元） （万美元） 全 国 116634.8 9600000 1166032000 555666100 458420000 5614000 2000 年分区县人口聚集度示意图 三大都市区合计 16020.54 255202 451571076 191458374 151011872 4447057 占全国的比例 13.74 2.66 38.73 34.46 32.94 79.21 京津冀合计 5198.78 90781 467334 占全国的比例 4.46 0.95 8.47 7.91 8.43 8.32 长三角合计 8160.97 109678 237978060 109753395 2578786 占全国的比例 7.00 1.14 20.41 19.75 15.68 45.93 珠三角合计 2660.79 54743 114839758 1400937 占全国的比例 2.28 0.57 9.85 6.79 8.83 24.95 大都市连绵区正成为我国城镇化的一个重要特征。全国已经形成京津冀、长江三角洲、珠江三 角洲三大都市连绵区，辽中南、成渝、山东半岛、郑洛汴、长株潭、武汉等城镇群也初现端倪。 17 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） （4 ）城乡规划作用显现，区域协调有待加强 在城市区域化和区域城镇化的态势下，城乡规划在城镇建设和管理中发挥了重要作 用，但跨行政区的区域协调性不够，空间结构缺乏整合。各省在编制规划时，片面强调 省域内结构的完整性，忽视了周边地区的发展，这种现象在沿海发达地区表现尤为明显。 在跨行政区划、跨流域的建设上，区域的不协调不仅表现在基础设施的重复建设上，也 表现在流域上下游之间产业选择的冲突、资源的利用和分配上。 沿海省区已初步形成以京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大大都市连绵区为核心的放射状发展 各省域城镇体系规划拼合图 轴线，但与其经济腹地即中部省区之间的联系欠缺，核心地区与边远地区城镇功能分工限于省行政区 界限而不尽合理。 中部地区各省均在打造各自的经济集聚区，形成相互分割的城镇体系空间结构形态。以武汉、郑 州、南昌为核心的各省域范围内城镇轴突出。但在增强城市圈聚集和整体实力的同时，对搞好城市与 城市之间、城市圈与城市圈、发展轴线上游与下游之间的协作与联动发展研究甚是有限。 西南地区形成点、轴、面式的城镇体系结构，规划形成大中小城镇完整的城镇体系。但自然环境 约束，西南地区应严格控制设市标准和建制镇设置标准，适当撤并规模较小的小城市和建制镇，慎重 发展新城市和设立新城市。在一定时期内壮大现有城市的实力，以现在城镇为基础，构筑具有一定区 域影响的城镇体系。 西北地区地广人稀，城镇规模小，处于典型的点状扩散阶段，用城镇发展轴描述过于牵强。 跨行政区的流域中城镇体系缺乏有效的管制政策，重点流域在于淮河流域、黄河流域中段城镇、 长江上游四川境内支流域城镇、长江中段湖南、湖北境内支流域城镇。 西北地区要加强区域规划，重点培育发展欧亚大陆桥城市带。东北地区体系规划对亚欧大陆桥的 认识判断存在严重差异，东部铁路建设对城镇体系空间结构影响考虑较少。 18 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 第三章 城镇化与城镇规模预测 3.1 城镇化的现状与趋势 （1）人口发展趋势 据国家计生委的预测分析，按照我国目前的生育率计算，到 2040 年左右，人口将达 到 15.57 亿。我国人口仍将以每年 800 万人～1000 万人的速度增长，将先后迎来劳动年 龄人口、总人口、老年人口的三大高峰期。人口结构性矛盾将会显性化，人口流动与迁 移规模将会增大，人口与资源、环境之间的矛盾日趋尖锐。 人口流向仍然遵循由农村流向城市、由落后地区流向相对发达地区、由中小城市流 向大中城市的基本规律。随着我国制度创新和人口素质的提高，远距离流动比例趋于上 升态势，将达 35% ；区县内的近邻流动比重将较大幅度下降，但仍然将保持在 30 ％左 右；中程流动比重将提高到 35%左右。大都市连绵区和城镇群将是吸纳人口的主要空间。 2015 年以前沿海地区仍然会成为流动人口的第一目的地；2015-2020 年沿海地区占流动人口吸纳 比重趋于稳定，有所下降。中部地区随着经济发展，流动人口的基本格局是2015 年前后由人口的净 流出区转化为流入流出基本平衡。东北地区是我国自然环境承载力相对较大的地区，将是我国人口净 流入增长较快的地区，其增长一直可以持续到2020 年以后。西部大部分地区由于资源环境承载力弱， 需要慎重选择新的增长城市，要鼓励大量劳动力向外输出，成为最大的人口净流出区。 （2 ）城镇化发展趋势判断 根据我国过去 20 年城镇化的发展历程，以及未来 20 年社会经济发展的趋势，我国 城镇化水平将进一步提升，速度会稳定在年均增长 0.8 ％左右，以此推测，2025 年左右城 镇化将步入低速、成熟、稳定的发展时期。 19 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 3.2 城镇化总体策略 根据我国城镇化发展的趋势，以生态资源环境条件为前提，充分利用市场对经济要 素的配置作用，加强政府的宏观调控能力，创造良好的人居环境，促进工业化与城镇化 的良性互动，推动国民经济持续快速协调健康发展，提高我国的综合国力和国际竞争力， 实现健康城镇化。 根据东、中、西和东北不同地区的资源和环境条件，坚持城镇发展与资源、环境相 协调，因地制宜，分类指导，实行差别化的城镇化策略和城镇发展模式，走有中国特色 的城镇化道路。 3.3 城镇化政策分区与发展指引 根据城镇化总体策略将我国的城镇化政策区划分为东部、中部、西部和东北四大地 区。东部地区包括北京、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南等 10 个省级行政区和港澳台地区；中部地区包括山西、河南、安徽、江西、湖北、湖南等 6 省；西部地区包括陕西、甘肃、宁夏、内蒙古、青海、西藏、重庆、四川、贵州、云南、 广西、新疆等 12 个省级行政区；东北地区包括黑龙江、吉林、辽宁等三个省级行政区。 表 3 －1 2003 年我国四大区域的指标比较（资料来源：2004 年全国统计年鉴） GDP 人口 人均 面积 地均 GDP 财政收入 外商直接投资 (亿元) （万） GDP （万平 （万元/平 （亿元） （万美元） (元/人) 方公里） 方公里） 东部 73281 44411 16501 92.17 795 5509 4256212 中部 26348 36310 7257 102.6 257 1441 440886 西部 22955 36923 6217 672.5 34 1650 200527 东北 12955 10729 12075 80.17 162 850 401147 20 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 东部地区发展指引 加速城市现代化进程，提升城镇化的质量。推动城镇化从量的扩张向质的提高转变。 提高人口素质，优化人口结构，提高城镇化质量。 加快东部京津冀、长江三角洲、珠江三角洲大都市连绵区的发展和资源整合。积极 构建世界产业发展的高地，提高对中西部地区的辐射带动能力。大城市发展要注重土地 的集约利用，防止人口的过度增长，空间的无序蔓延；鼓励中小城市与小城镇向专业化 方向发展，与中心城市形成产业互补、联系便捷，网络状的城镇空间体系，统筹大型基 础设施建设，促进城乡空间的整合和协调发展，发挥整体功能。 加强区域生态环境治理和建设。 加强生态环境保护，特别是水环境的综合治理，抑 制生态环境恶化的趋势。建立城市综合防灾体系，加强沿海海防林和生态工程建设，加 21 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 强灾情预报管理。 东部区位条件优越，经济基础较好，城镇化和工业化发展迅速，水平较高，基础设施条件较好， 科技与资本优势突出，制度领先，在将来相当长的时期还是吸引外来人口聚集的重要地区。但是，自 然资源不足，生态环境和城市间矛盾突出，迫切需要加强资源整合，保护生态环境，促进区域一体化 建设。 中部地区发展指引 加快农业产业化、工业化和城镇化进程。加强以水稻和棉花为主的农业地区专业化 生产基地建设，发展相关深加工工业；利用良好的交通、水、土地、劳动力、原料等条 件，抓住机遇大力发展制造业；推动农村人口的转移，加快城镇的发展。 大力培育城镇群和中心城市，促进中部地区崛起，加强承东启西的作用。重点发展 江汉平原城镇群、中原城镇群、湘中城镇群等，加强城镇群内部城市的分工协作，发挥 城镇群的辐射带动作用。重点发展其它省会城市，如太原、合肥、南昌等城市，完善城 市功能，增强辐射力。 妥善处理城镇发展与耕地保护的关系，粮食主产区的城镇建设要加强耕地的保护与 管理，促进小城镇支农产业发展，推动农业产业化进程。 中部地区具有承东启西、纵贯南北的区域优势，具有生产要素方面的比较优势，有吸引资本的良 好条件，交通等基础设施条件较好，经济技术基础较好，工业化水平在全国处于中等位置，具有后发 优势。但是，人口众多，城镇化水平低，就业压力大；人力资本不足；制度落后，观念有待创新。 西部地区发展指引 加强和完善区域和省域中心城市功能，向综合性经济中心方向发展。依托黄河中上 游、新疆塔里木盆地、陕西榆林地区、云贵临界地区能矿资源的开发，培育发展地方性 中心城市。在小城镇中重点发展县城、工矿区和工贸城镇，要加快建设西部中心城市与 中部和东部中心城市联系快捷的国家干线公路、铁路和航空港。 加快口岸城市和通道建设，加大对外开放的力度。充分利用西部地区的地缘政治优 22 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 势，发挥欧亚大陆桥的作用，密切与东南亚地区的联系，重点加强交通通道、能源通道 等的建设，提高我国的多边合作能力。 推行生态环境保护优先的集中式城镇化发展战略。西部地区生态环境条件十分脆弱， 容易破坏难以恢复，通过产业引导、政策优惠鼓励农民从生态脆弱的地区逐步向条件好 的城镇转移。 扶持革命老区和少数民族地区城镇的发展，重点加强基础设施和社会服务设施的建 设，促进地方特色经济发展。 西部地区矿产等资源丰富，具有沟通太平洋经济圈和大西洋经济圈的地缘政治优势，国家西部大 开发政策有力支持。但是，生态环境脆弱，人口素质普遍偏低，产业发展水平较低，基础设施条件较 差，区域内部发展水平差异巨大，所以抓好基础设施和生态环境建设是该区域发展的重点。 东北地区发展指引 加强区域合作，以大中城市为主导，培育辽中南城镇群、哈长城镇群，融入东北亚 经济圈，突出口岸城市和港口城市在对外开放战略中的枢纽作用，加强东北与东北亚国 家间水陆交通运输体系相联，实现资源与产业的互补。 建立接续产业援助机制，推动产业的多元化，培育新的主导产业，提升城市的服务 功能，促进老工业基地和资源型城市的经济转型和产业振兴。 大力促进农业、林业的发展，巩固农业的基础地位，做好森林工业城市和国有农场 地区的城镇建设。 东北地区自然资源丰富，是我国最早的城镇化地区，现代基础设施比较发达，也是我国最早形成 的老工业基地，科研基础较好，人力资源较为丰富。形成了以钢铁、机械、石油、化学工业为主导， 包括煤炭、电力、建材、森工和纺织、造纸、制糖等比较完整的工业体系。但是东北地区在全国的经 济比重降低，工业总产值占全国比重由1978 年的 17%下跌至2002 年的9%。东北地区的中心城市在 全国 15 个副省级城市中排序也在逐步下降。因此，提高龙头城市的带动作用，调整产业结构，提高 制造业竞争力，加强开放意识至关重要。 23 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） 3.4 城镇化水平预测 （1）全国总人口预测 根据预测，全国总人口 2010 年达到 13.7 亿人，比 2004 年净增长 0.7 亿人，年均增 长 1167 万人；2020 年达到 14.6 亿人，比 2004 年净增长 1.6 亿人，年均增长 1600 万人。 表 3 －2 三种不同方法全国总人口预测方案对比分析表 方法 2004(万人) 2010 （亿人） 2020 （亿人） 总和生育法（计生委） 129988 13.7 14.6 自然增长率法 129988 13.5 14.5 趋势外推法 129988 13.8 14.9 综合方案 － 13.7 14.6 表 3 －3 我国 2010、2020 年流动人口总量估测分析表（万人） 流动人口分类 流动总人口 近邻流动 中程流动 远程流动 2010 27400 8220 9590 9590 2020 51100 15330 17885 17885 表 3 －4 我国 2010、2020 年劳动年龄人口结构预测分析表(亿人) 年份 2010 2020 劳动年龄（15～64 ） 9.6 10.0 劳动年龄（15～59 ） 8.9 9.3 老年年龄（65 岁以上） 1.1 1.64 老年年龄（60 岁以上） 1.6 2.34 （2 ）全国城镇化水平预测 我国城镇化率 2010 年达到 46.2 ％，2015 年达到 51.4 ％，2020 年达到 56.5 ％。 表 3 －5 我国城镇化率预测分析表 方法 2010 年（%） 2015 年（%） 2020 年（%） 回归模型预测（0.6 ） 46.7 51.9 56.9 逻辑曲线.5 24 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） （3 ）分省（自治区、直辖市）人口与城镇化水平预测 表 3 －6 我国各个省、直辖市、自治区 2010 、2020 年总人口预测表（万人） 省份 2003 年 2010 年 2020 年 全 国 129227.0 137000.0 146000.0 辽 宁 4210.0 4650.0 5200.0 吉 林 2703.7 2900.0 3100.0 黑龙江 3815.0 4000.0 4200.0 北 京 1456.4 1650.0 1800.0 天 津 1011.3 1250.0 1450.0 河 北 6769.4 7000.0 7300.0 山 东 9125.0 9600.0 9900.0 上 海 1711.0 1950.0 2200.0 江 苏 7405.8 7710.0 8000.0 浙 江 4679.6 5000.0 5300.0 福 建 3488.0 3870.0 4300.0 广 东 7954.2 8800.0 9600.0 海 南 810.5 880.0 966.0 陕 西 3689.5 3900.0 4150.0 山 西 3314.3 3540.0 3800.0 河 南 9667.0 10100.0 10600.0 内蒙古 2379.6 2610.0 2850.0 湖 北 6001.7 6400.0 6800.0 湖 南 6662.8 7000.0 7300.0 江 西 4254.2 4500.0 4800.0 安 徽 6410.0 6800.0 7200.0 云 南 4375.6 4650.0 4900.0 贵 州 3869.7 4100.0 4400.0 四 川 8700.4 9200.0 9800.0 重 庆 3130.0 3320.0 3500.0 广 西 4857.0 5250.0 5700.0 甘 肃 2603.3 2750.0 2830.0 青 海 533.8 590.0 620.0 宁 夏 580.3 650.0 690.9 西 藏 270.2 330.0 350.0 新 疆 1934.0 2200.0 2500.0 25 全国城镇体系规划纲要（2005 －2020 年） （4 ）分省（自治区、直辖市）的城镇化水平预测 表 3-7 我国各个省、直辖市、自治区 2010、2020 年城镇化水平预测表 省份 2010 年（％） 2020 年（％） 辽 宁 62.7 69.7 吉 林 57.7 63.2 黑龙江 59.9 64.3 北 京 83.6 90 天 津 74.7 89 河 北 44.1 57.8 山 东 49.2 59.1 上 海 82.8 86.6 江 苏 50.6 60.6 浙 江 50.4 62.4 2020 年分省城市化水平预测值 福 建 46.7 55.7 广 东 65.3 71.3 海 南 48.9

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