国库全面参与财政预算绩效管理的思考

　　随着新公共管理运动的不断发展，近两年国家提出“全面实施财政预算绩效管理”顶层构想和实施指导意见，未来3~5年要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系总体目标。作为现代财政和国家治理体系的重要组成部分，央行国库如何积极应对全面财政预算绩效管理变革带来的挑战？本文从借鉴英美国家财政预算绩效管理的主要做法，分析财政预算绩效管理给基层央行国库工作带来的影响，探索国库参与绩效管理的着力点，进一步推动财政预算绩效管理向深层次全面发展。

　　（一）英国模式。英国的预算管理是建立严格的分权与制衡的管理模式，即财政部、议会和政府部门分别拥有预算编制权、审批权、执行权；预算监督，主要是外部审计监督和内部控制，其中外部审计由隶属于议会的国家审计署进行，内部控制以财政部为主体实施。英国以权责发生制为基础的部门预算，进行编制、执行和报告。采取滚动预算方式，实施部门预算绩效管理及其评估，按照各部门与财政部门协商的具体的绩效任务，以成果和产出为衡量标准，衡量指标和标准设立绩效目标。

　　（二）美国模式。美国的预算绩效管理是建立跨部门的综合协调的独立管理模式，即以预算管理办公室(OMB)负责，由立法、司法、行政机关共同参与对预算进行评级制预算管理体制。主要以完整的预算绩效管理体系为依托，突出结果导向，以绩效评估体系制定绩效评价标准，将短期与长期绩效目标相结合，采用平衡计分卡法，评价各机构的绩效目标的完成情况。美国以项目为单位的绩效评估，运用项目等级评估工具，对项目的预算绩效目标进行评级，作出各部门的绩效评估和评价，使不同部门的工作结果具有可比性，达到提高财政资源配置效率和使用效益的目的。

　　（一）相关法规“缺位”，主体责任模糊，制约了国库等相关主体有效参与有管理的空间。从发达国家预算绩效管理经验看，立法优先，如美国先后颁布了《政府绩效成果法案》等法规，对参与绩效管理各方的主体责任、工作流程和考评监督制度作了明确的规定，为绩效管理提供了坚实的法律支撑。目前我国尚未制定有关预算绩效管理的专门法律，对预算绩效管理涉及预算的编制、审核、执行到监督等环节和方面，涉及人大、财政、国库、预算单位、审计等主体职责权限缺乏具体明确的规定，只是新修订的《预算法》对预算绩效管理作了原则性规定，相关部门法规也仅对财政部门自身在预算绩效评价中作了职责内部性规范。

　　（二）各级预算信息“割裂”，支出信息化较低，制约了大数据挖掘技术的应用。政府部门支出绩效管理的主要支撑即支出核算的信息化电子化处理，实现各级各部门间传输、共享和相互监督；对各级各类支出信息建立安全集中的数据仓库。当前，地方财政支出信息的电子化仍处于较低水平，各级财政及其部门间的预算信息存储处于分割状态，尚未建立集中统一的预算信息库，财政、央行国库等部门难以进行数据挖掘分析和查找薄弱环节。据反映，省市县三级财政与同级国库只是实现少部分支出电子化。

　　（三）财库间预算支出数据“错位”，完整性不足，制约了国库进行绩效评价和监督。全面绩效管理的关键是绩效评价环节，而支出数据的完整性和准确性决定着绩效评价质量的关键。由于财库间采取会计核算基础和特殊业务处理方式不同，导致它们支出数据尚存在较大“错位”，不能实现完全一致。国库采用的是完全的收付实现制，而财政总预算会计是以收付实现制为基础，个别核算却采用权责发生制；财政部门通过“暂存款”等科目处理特殊业务，如收回年度资金结余、清理核销借垫款项等，而国库则依据财政指令在调拨支出科目核算；因尚存在财政专户，造成国库掌握不了其相关支出数据。

　　（四）财库间支出信息分类标准“差异”，经济信息缺失，制约国库参与绩效管理的深度。我国政府支出分类科目初步形成了预算支出的功能分类科目和经济分类科目，前者是按政府主要职能活动分类，反映政府的各项职能活动，而后者是按支出的经济性质和具体用途进行分类，反映政府花钱方式及其结构。由于后者数据体现了财政资金的具体使用方式，能突出绩效管理效果，符合绩效管理的基本要求和最终目标。但是目前财政部门只是向国库传送支出功能分类科目预算信息，而没有经济分类科目信息。

　　（五）财库间基础制度“欠缺”，监督功能受限，制约了国库参与绩效管理的职能发挥。国库单一账户与集中支付制度是确保预算绩效管理有效的基础性制度。由于财库单一账户制度改革不彻底，各级财政在同级央行国库开立账户外，还在商业银行开立多个财政专户，导致财政资金分散存储、不透明和使用效率低下等问题，降低了财政资金管理的集中统一性，助长了地方盲目超预算，扩大投资规模，造成预算收支矛盾等问题。采用“先支付、后清算”的集中支付制度，容易发生集中支付代理银行为地方代垫资金现象，因而增加地方债务。

　　（一）转变思想观念，全面参与预算绩效管理工作。国库部门作为国家预算执行的重要组成部分，要进一步认识到全面推进预算绩效管理的积极意义；要转变思想观念，积极行动，主动作为，充分发挥其在国家治理与经济社会发展中的作用。

　　（二）加快预算绩效管理法律体系建设，赋予参与主体的职责权限。要以制定新的《预算法实施条例》为契机，贯彻预算绩效的理念和原则，全面细化绩效管理的措施和要求，要明确财政、预算单位和国库相关职责和权限。从长期看，要加强基础法律建设，强化预算绩效管理的法律体系建设。

　　（三）完善国库信息系统，着力提高预算绩效管理信息化。要在继续完善现有系统功能的基础上，全程参与和配合财政部门财政支出信息化建设，提高与财政支出系统的对接电子化；要发挥预算数据集中储存优势，要利用“大数据”和挖掘技术进行扩容，进行横向比较和绩效管理的深层次分析；要扩大信息共享的宽度和深度，增加和提供绩效目标、单位人员编制、项目进展和执行结果等信息，对财政支出效果作出科学评价。

　　（四）建立健全财政支出对账机制，确保财库间支出数据的一致性。国库作为相对独立的第三方，其提供的收支数据具有较高的客观性和可信度，实施全面预算绩效管理要以国库收入支出数据为数据基础，进行绩效评价。而财库间支出数据差异依然较大，因此要探索建立财库间支出对账机制，实现收支数据的完整一致。

　　（五）将支出经济分类科目引入到国库核算体系，发挥其预算绩效管理的特有优势。要进一步优化国库系统功能，增加支出经济分类核算模块和功能；财政部门应将人大审议通过的预算和集中支付度信息同步抄送国库，国库信息系统进行校验核对，确保科目准确和账务一致；要利用和掌握支出经济分类核算信息，对财政预算整体支出绩效科学评价。

　　（六）继续财库单一账户与集中支付制度改革，提高国库信息反馈和监督能力。要加强同财政的沟通协调，尽快实现非税收入直缴入库，切实增强对财政资金的控制能力。要配合财政、人大等部门做好特殊用途专户的清理工作，真正实现完整意义上的国库单一账户制度目标。要建立以“先审核、后支付、再清算”为业务处理流程，改革国库集中支付制度，强化国库事中监督职责，提高资金效率和透明度，为全面预算绩效管理提供数据支撑。