行政法律规范和民事法律规范的适用问题

　　行政协议兼具行政性和协议性，作为新型行政管理手段，其日益受到政府的青睐，但正是这样的双重混合特征使法律实务界对其法律适用的相关问题产生了一定争议。笔者试举一则最高人民法院的判例。X公司与某开发区管委会签订了《投资合同》及《补充合同》，约定管委会提供土地、税收等优惠政策，X公司取得国有土地使用权后对土地进行开发利用。但之后X公司未依照合同约定对土地进行开发利用，于是管委会单方解除了合同。X公司不服，向法院起诉。一审二审法院审理认为，X公司未按照约定实现对土地的投资开发，管委会据此享有行政优益权，可根据行政管理和社会公共利益的需要单方解除合同，因而对X公司的诉讼请求不予支持。X公司不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院认为，一、二审法院在说理部分存在问题，“如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现，行政机关完全可以依照《中华人民共和国合同法》的规定或者合同的约定采取相应的措施，尚无行使行政优益权的必要”。笔者结合该案就行政协议案件中法律适用问题做进一步探讨。

　　首先，需了解何为行政协议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《适用解释》）第11条指出，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。关于行政协议的种类，《适用解释》也作了列举，包括政府特许经营协议，土地、房屋征收征用补偿协议以及其他行政协议（包括国有土地出让协议、政府与社会资本合作协议、以公共财政资金为支撑的教学科研协议等）。本案中的《投资合同》涉及了国有土地使用权出让及土地投资开发等内容，约定了行政法上的权利义务，是管委会为吸引民间资本投资建厂，实现行政管理目标而签订的合同，应当属于行政协议的范畴，因此本案在《中华人民共和国行政诉讼法》受案范围之内。

　　其次，需厘清行政协议案件的法律适用问题。行政协议既有其作为行政管理方式“行政性”的一面，也有其作为公私合意的产物“协议性”的一面。当行政协议履行过程中发生纠纷时，会涉及行政法律规范与民事法律规范的选择适用问题。《适用解释》第14条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。这里的民事法律规范主要包括了《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国民事诉讼法》以及司法解释的有关规定。本案还涉及行政协议约定的效力问题。对于管委会而言，其既可以依据行政优益权单方解除合同，也可根据双方在协议中的约定而享有合同法规定的单方解除权。要着重指出的是，虽都是单方解除合同，但根据《中华人民共和国合同法》第93条的规定，双方当事人在约定解除条件的情况下，只需条件成立，一方即可解除合同；依照行政优益权解除合同之时，出于公共利益的需要，解除合同的程序限制则更为严格。本案中，X公司主张管委会依据行政优益权解除合同时未履行相应程序义务而申请再审。最高人民法院认定本案应优先适用行政协议中约定的单方解除权，不存在行政优益权适用的问题，从而驳回了该公司的再审申请。因此，法院在审理行政协议案件时，在不违反法律、司法解释规定的前提下，应适用合法有效的行政协议约定；在没有约定或约定无效的情况下，优先适用行政法律规范的规定；在既没有约定也没有行政法律规范的情况下，可以适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范。

　　最后，需了解行政机关的责任承担方式。本案虽未涉及行政机关责任承担的问题，但明确责任承担有利于督促行政机关依法履行行政协议，有较强的现实意义。《中华人民共和国行政诉讼法》第78条第一款规定，行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的，需承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。该条款借鉴了合同法对违约责任的规定。行政机关承担责任方式的规定是开放式的，除该条明确列举的三种方式外，并不排除其他责任承担方式，且列举的三种责任承担方式在适用上不存在先后次序，需要结合个案进行判断。该条第二款则规定，即使变更、解除的行为系合法，但给原告造成损失的，行政机关也要给予补偿。需要注意的是，该条款中的“依法”“违法”“合法”中的“法”除了包括行政法律、法规及合法有效的规章之外，还包括相关的民事法律。对于该条第一款规定的赔偿责任和第二款规定的补偿责任，应依照《国家赔偿法》规定的损害赔偿原则，以赔偿公民、法人或者其他组织所遭受的直接财产损失为限，一般不包括《中华人民共和国合同法》第113条规定的预期利益。这也是考虑到了行政机关签订行政协议的目的是为了促进公共利益、实现行政管理，而非为了自身的利益。

　　行政协议在实践中已得到了广泛的运用，但我国却缺乏体系化的成文法规定，尤其是关于行政法律规范和民事法律规范的适用问题。立法机关应尽快出台关于行政协议的专门性法律，进一步规范行政法和民法这两大部门法在行政协议中的各自适用范围，消除“行政遁入私法”的弊端，使行政协议制度能够充分调动各种社会力量和社会资源参与公共领域的建设，助力行政管理目标和公共利益的实现。