发达国家预算绩效管理实践评述

　　作为公共管理改革的重要组成部分,预算绩效管理已成为很多国家提高透明度、增强管理责任感和持续能力的重要措施。20世纪90年代以后,为了控制财政赤字和应对债务危机,提升管理绩效,部分发达国家推行了预算绩效管理制度,其中美国、英国和韩国的公共预算绩效管理制度较具代表性。

　　美国在推行预算绩效管理制度的过程中,十分重视构建预算绩效管理的法律框架,以法律法规来保障预算绩效管理的实施,希望能够借此改善公共服务和增加公共产品。美国国会1993年通过的《政府绩效与结果法案》,首次以严格规范立法的形式确立了预算绩效管理的法律制度,对美国联邦政府各机构的绩效计划、绩效报告、提交程序及时限等做出了明确规定,并要求相关机构承担起推动预算绩效改革的责任。相关法律法规的制定为美国预算绩效管理提供了基本保障。此外,美国还通过《从过程到结果:创造一个少花钱多办事的政府》(又称《戈尔报告》)、《总统管理议程》等文件,进一步强调了预算决策和管理应以提高绩效为目标。美国在预算绩效指标分配中,以联邦政府、全国市政标准委员会等为主体,以绩效评估层级体系为信息基础,注重加强预算绩效对公共资金分配的影响,将公共预算执行效果与拨款挂钩,在收支两条线的预算编制体制下(财政部负责预算收入,总统预算管理办公室负责编制预算支出),根据各单位的绩效来编制预算。对绩效较低或实际活动偏离预定目标的部门,可以采取公开批评、削减或撤销其公共预算等惩罚性措施。这体现了“结果控制”“效率主义”等管理理念。

　　英国较为重视预算管理放权与责任划分。债务危机和社会矛盾交错等现实问题是英国进行预算绩效管理改革的重要原因。20世纪80年代之前英国在预算绩效管理中追求效率至上,在20世纪80年代之后则更为重视公共服务的质量和公众满意度。为了让预算决策和绩效测评等能够兼具灵活性、持续性和全面性,英国在预算绩效管理中,将管理权限下放或赋权给地方各级政府和中央政府各个部门,让它们根据自身预算需求和绩效状况进行有针对性的预算管理,提升公共资金分配和使用绩效。同时,还将预算编制部门化,确定各部门的责任机制,强化各部门在预算绩效管理方面的责任,而财政部仅承担督导责任。英国审计委员会开发的综合绩效评估体系,在落实地方政府责任、提高预算绩效等方面发挥了重要作用。尽管英国政府对公共预算进行了自上而下的分权化管理,但公共资金的预算管理和拨付使用等仍需要经过国家审计署的确认,并且公共资金需要被直接拨付给公共产品或服务的提供者。这样的管理机制提高了英国的预算绩效,并有助于其经济社会持续稳定发展。

　　在委托代理理论、公共选择理论等理论思潮的影响下,韩国吸收西方国家的实践经验,打造了预算评估与绩效目标共融的预算绩效管理方式。为规范预算绩效管理,提高行政效率和服务质量,韩国政府在21世纪的前十年中相继出台了《政府绩效评估框架法案》《政府业务评价基本法》等一系列法规条例。其中规定要将预算绩效评估和绩效等级评定挂钩,依据绩效等级安排或调整预算,绩效评估主要针对政府支出结果与绩效目标的关联性、匹配度等。韩国政府中具有事务性、执行性特征的机构需承担责任运营机关制度所规定的责任,且保持自律性和独立性,各部门需对预算绩效管理效果进行自我评价,然后再由财务部门进行绩效评级。责任主体部门、财务部门、绩效管理建议委员会、韩国公共财政研究院等机构会共同参与绩效评级过程,以保证绩效评级工作的科学性、公正性和有效性。此外,韩国还注意发挥绩效管理人才队伍的作用,并运用新的技术手段来满足预算评价与绩效目标共融发展的需求。通过分别进行业务履行能力和绩效增进能力的评估,创建自我评价系统,提高了预算绩效评估效率和水平,助推预算绩效管理机制创新。

　　美、英、韩三国在预算绩效管理实践方面既具有共同点也存在差异,这反映了它们的发展要求和财政体制转型目标取向。

　　其共同点包括:首先是紧扣管理任务创新。这三个国家的预算绩效管理实践所依据的基础理论的核心均为新公共管理理论,它们都遵循务实积极的改革理念,聚焦本国问题,将预算绩效管理视为公共管理体系改革的重要议题。其次是着眼绩效,健全方法体系。它们的实践活动都旨在提升预算绩效,形成了一套较为健全完备的绩效管理方法体系。最后是取得了较好的总体效果。它们的预算管理绩效都得到了不同程度的提升,对国家整体发展产生了积极影响。

　　当然,这些国家的预算绩效管理实践也有一些差异。一是在法律规范层面,美国和韩国强调预算绩效管理的相关法律法规体系建设,以更好地保障预算的编制、执行和审计等。而英国在实践中更重视问题导向和政策设计运作逻辑。二是在监督约束方面,美国更为重视外部机构特别是司法机构的监督作用。英国则注重内部监督控制,希望以制度规范等手段实现对各机构自由裁量权的约束。韩国强调内部自我约束同外部监督相结合。三是在改革路径方面,美国和韩国更强调通过发展各类技术工具来完善预算绩效管理。

　　虽然美、英、韩三国在预算绩效管理方面取得了一定的经验成果,但是也存在一些问题。例如,美国的预算绩效管理未能充分按照公众导向要求实现内外交互的监督评价机制,并且在预算绩效管理方法体系方面存在资金支出较多的现象,这在一定程度上背离了预算绩效管理目标的要求。英国在预算绩效管理领域缺乏强有力的法律体制保障,并且释放了过多的权力给有关机构,容易产生各机构仅以自身利益为重、不顾大局等问题。韩国虽然强调预算绩效评价结果的应用,然而对在绩效问题上表现不佳的机构问责力度有限,激励与约束机制失衡,可能会造成责任观念不强、互相推诿、慵懒怠政等问题。

　　通过批判性地考察发达国家在预算绩效管理领域的价值导向、目标任务、理论基础、实践逻辑、体制机制等可以发现,要提升预算绩效管理水平,须重点做好以下四方面的工作。一是以完善法律法规为基础,保障预算监督和绩效管理的良好运行。二是以绩效提升为导向,增强预算主体间的协作力度。三是以责任关系为依托,完善预算绩效评价机制。四是以公众满意为标尺,优化预算评价结果应用。总而言之,通过各主体、各领域、各方面的共同努力,助推构建全方位、全覆盖的预算绩效管理体系,完善国家治理。