解读《重大行政决策程序暂行条例

　　2019年4月20日，国务院总理李克强签署国务院令，公布《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），自2019年9月1日起施行。作为推进依法行政、加强政府自身建设的一部行政立法，《条例》的出台实施具有重要意义。

　　第一，有助于加快推进法治政府建设进程。行政机关能否做到科学民主依法决策，体现着依法行政的水平，关系到能否正确履行政府职能。《条例》以规范重大行政决策的程序为重要抓手，既对推进行政决策科学化、民主化、法治化起到“以点带面”的杠杆和牵引作用，又通过科学程序制度规范政府决策活动，提高政府公信力和执行力。这对深入推进依法行政，加快建设高效诚信的法治政府有着不可替代的现实意义。

　　第二，有助于更好地维护改革发展稳定大局。重大行政决策往往对经济社会发展有重大影响，涉及重大公共利益或者社会公众切身利益，事关改革发展稳定大局。《条例》通过规范重大行政决策程序制度，引导广大群众广泛有序参与政府决策，让重大行政决策过程成为集思广益、凝聚共识的过程，能够有效增强重大行政决策的可行性、稳定性。这对优化营商环境，维护经济持续健康发展和社会稳定大局具有重要的积极意义。

　　第三，有助于强化行政权力制约和监督。行政决策是行政权力运行的起点，也是规范行政权力的重点。通过《条例》的出台实施，可以起到以制度促规范、以参与促公开、以流程促优化、以监督堵漏洞、以责任强担当的作用，让行政决策权在阳光下运行，让决策者科学依法行使权力，能让约束权力的“制度笼子”扎得更加牢固，这对行政决策的权力行使者而言，既是约束，也是保护。所以，这次《条例》的出台，对于我们进一步加强法治政府建设，特别是推进社会治理体系和治理能力现代化，有非常重要的现实意义和针对性。

　　答：党中央、国务院高度重视科学民主依法决策。党的十八届四中全会提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。近年来，很多地方政府出台了规范重大行政决策程序的文件，科学民主依法决策水平在一定程度上得到提升。但实践中，仍有不少问题需要进一步规范：一些地方决策尊重客观规律不够，听取群众意见不充分，违法决策、专断决策、应及时决策而久拖不决等问题较为突出；一些关系国计民生的重大项目因当地群众不了解、不理解、不支持而引发群体性事件，导致项目无法落地或者匆匆下马。这些问题严重损害政府公信力，有损营商环境，影响改革推进和经济社会发展。为进一步提高重大行政决策质量和效率，有必要制定一部规范重大行政决策程序的行政法规。

　　答：《条例》在制定思路上主要把握了以下几点：一是坚持党的领导。明确要求重大行政决策应当坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程，要求重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。二是坚持科学民主依法决策。将科学民主依法决策的要求贯穿于形成决策草案、审查决定、决策执行与调整等决策全过程，通过规范决策过程来提高决策质量和效率。三是坚持问题导向，注重制度设计与当前客观实际、法治政府建设进程相适应。对社会普遍期待、绝大多数地方有条件做到的，提出明确规范；对现阶段难以做到或者只有少数地方能做到的，鼓励有条件的地方探索实践、逐步推广；对需要“因地制宜”“因事制宜”的事项、程序，为各地方自主决策或者相关领域专门立法留有余地。

　　答：考虑到各地区发展不平衡，地方各级政府决策的影响面和侧重点各有不同，由国家立法统一确定重大行政决策事项的具体标准、范围并不现实，《条例》借鉴地方实践经验，按照突出针对性、具备可行性、保留灵活性、提高透明度的原则，通过“列举+排除”框定重大行政决策事项的范围，允许决策机关结合职责权限和本地实际确定决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布并根据实际变化调整。列举的事项包括：（一）制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；（二）制定经济和社会发展等方面的重要规划；（三）制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施；（四）决定在本行政区域实施的重大公共建设项目；（五）决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。同时，明确排除了3类事项，分别是财政政策、货币政策等宏观调控决策，政府立法决策，突发事件应急处置决策。

　　答：重大行政决策的作出程序是《条例》规范的主要内容，集中体现了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的程序要求。一是规范决策草案的形成过程，主要规定了公众参与、专家论证和风险评估程序。规定除依法不予公开的外，应当充分听取公众意见；专业性、技术性较强的决策事项应当组织专家论证；决策实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，应当组织风险评估。二是明确合法性审查为必经程序。规定决策草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论；明确送请审查需要的材料、时间和合法性审查的内容；要求负责合法性审查的部门及时提出合法性审查意见并对意见负责，决策承办单位根据意见进行必要调整或者补充。三是明确集体讨论决定为必经程序。规定决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论；在坚持行政首长负责制的同时，要求行政首长末位发言，拟作决定与多数人意见不一致时应当说明理由；集体讨论决定情况应当如实记录并与责任追究挂钩。

　　答：公众参与程序直接体现了民主决策。为增强重大行政决策中的公众参与实效，《条例》作出了以下规定：一是在听取意见的方式和对象上，规定可以采取座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式，并且要求应当采取便于公众参与的方式听取意见。同时，对涉及特定群体利益的决策事项，要求决策承办单位与相关人民团体、社会组织以及群众代表进行沟通协商，充分听取相关群体的意见建议。二是在具体的程序要求上，对向社会公开征求意见和召开听证会这两种方式的程序要求作出具体规定，如要求公布决策草案及其说明等材料，要求明确提出意见的方式和期限或者听证时间、地点等信息。三是在公众意见的研究处理上，规定决策承办单位应当对社会各方面提出的意见进行归纳整理、研究论证，充分采纳合理意见，完善决策草案。

　　答：专家论证是提高决策质量，推进科学决策的重要途径。为充分发挥专家论证的作用，《条例》作了以下规定：一是明确专家论证的基本要求。规定专家、专业机构应当独立开展论证工作，客观、公正、科学地提出论证意见；提供书面论证意见的，应当署名、盖章。二是明确选择专家的标准。规定选择专家、专业机构应当坚持专业性、代表性和中立性，注重选择持不同意见的专家、专业机构，不得选择与决策事项有直接利害关系的专家、专业机构。三是健全专家队伍管理机制。规定省级政府应当建立决策咨询论证专家库，规范专家库运行管理，健全专家诚信考核和退出机制；规定承担论证评估工作的专家、专业机构等违反职业道德和本条例规定的，予以通报批评、责令限期整改；造成严重后果的，取消评估资格、承担相应责任。

　　答：防控决策风险，必须充分发挥风险评估的作用。《条例》主要从以下三个方面进行规范：一是在风险评估的方式方法上，要求运用多种方式、科学方法，充分听取有关部门意见，对决策实施的风险进行科学预测、综合研判。二是在风险评估的成果形式上，要求开展风险评估应当形成风险评估报告，明确风险点，提出风险防范措施和处置预案。三是在风险评估结果运用上，要求把风险评估的结果作为重大行政决策的重要依据。决策机关认为风险可控的，可以作出决策；认为风险不可控的，在采取调整决策草案等措施确保风险可控后，可以作出决策。

　　针对“新官不理旧账”“朝令夕改”等突出问题，《条例》在建立健全决策执行中的问题反馈机制和决策后评估制度基础上，严格规范决策调整程序。《条例》规定，依法作出的重大行政决策未经法定程序不得随意变更或者停止执行，需要作出重大调整的，应当履行相关法定程序。同时，为符合现实需要，对于出现因重大行政决策存在问题、客观情况发生重大变化，或者决策执行中发生不可抗力等严重影响决策目标实现等情形且情况紧急的，规定决策机关行政首长可先决定中止执行。