第三章行政决策

　　第三章行政决策_公共/行政管理_经管营销_专业资料。第三章 行政决策 行政决策内容提要 ? ? ? ? ? ? 一、行政决策概述 二、行政决策过程 三、行政决策的执行 四、行政决策的趋势 复习题 案例与思考 一、行政决策概述 ? 含义 ? 要素

　　第三章 行政决策 行政决策内容提要 ? ? ? ? ? ? 一、行政决策概述 二、行政决策过程 三、行政决策的执行 四、行政决策的趋势 复习题 案例与思考 一、行政决策概述 ? 含义 ? 要素 ? 理论和模式 （一）行政决策的含义 ? 决策的含义 ? 决策就是在两种或两种以上可能采取的行动或不行动的方案中作出选 择的行为。 ? 案例：田忌赛马 ? 行政决策是政府的一种行为，因而它总是针对政府职能，具有公共事 务以及公共权威性质的决策。行政决策具有鲜明的政治性，具体表现 为： ? １．行政决策的主体只能是国家行使政权的行政组织及其个人。 ? ２．行政决策的客体是整个国家和社会的公共事务。 ? ３．行政的进行必须以法律为依据。 ? ４．行政决策通过行政方式作用于社会，具有强制力。 ? ５．行政决策要承担政治和法律责任。 （二）行政决策的要素 ? １．决策主体。 ? 即依法定程序授予而拥有行政决策权的行政决策者。 多元性和多层 次性。 ? ２．决策客体。 ? 指中央和地方各级国家行政机关为履行其行政职能，依法处理的国家 事务、社会事务和经济事务。两部分：由中央国家行政机关进行决策 的决策对象，由地方各级国家机关进行决策的决策对象。 ? ３．行政信息。 ? 指反映整个行政管理活动的各种资料、情报、指令、密码、符号、文 字、语言、讯号等的总称。 ? ４．决策方法。 ? 科学的思维方式：整体思维方式；结构分析和研究方法；层次性思维 方式。 ? ５．决策效果。 案例：“川气出川”工程的夭折 ? 为支援大上海的经济建设，国家70年代中期决 定实施“川气出川”工程。为此，国家计划投资 40亿元，从国外进口大批化工设备，铺设从四川 到上海的输气管道和专用公路，建设两个大口径 钢管厂……然而，到1980年，这项已耗资许多亿 元的大工程中途天折了。原因是，原来得到的四 川拥有巨大天然气储量的信息具有很犬的虚假性。 上海 四川 （三）行政决策的理论与模式 ? ? ? ? １．以切斯特· 巴纳德为代表的社会系统学派。 ２．以赫伯特·西蒙为代表的决策理论学派。 ３．以提斯维尔为代表的行为主义政治学学派。 ４．美国学者查尔斯·林德布洛姆确立的渐进决策 理论。 ? ５．阿米泰· 埃佐尼提出的混合扫描决策模式。 ? ６．经验型决策模式。 ? 西蒙认为，绝大多数的人类决策，不管是个人的 还是组织机构的决策，都是属于寻找和选择合乎 要求的措施的过程，这是因为寻找最大化措施的 过程比寻找前一个过程要复杂得多。后者首要的 条件是存在完全的理性，而现实中的人或组织都 只是具有有限度的理性。西蒙的管理理论所关注 的焦点是人的社会行为的理性与非理性方面的界 线。他的管理理论是关于意向理性和有限理性的 一种独特理论，是关于那些因缺乏寻求最优的才 智而转向寻求满意的人类行为的理论。 ? 作为管理决策者，其决策制定包括4个主要 阶段：（1）情报活动：找出制定决策的理 由，即探寻环境，寻求要求决策的条件； （2）设计活动；找到可能的行动方案，即 创造、制定和分析可能采取的行动方案； （3）抉择活动，在各种行动方案中进行抉 择；（4）审查活动：对已进行的抉择进行 评价。 介绍几种决策模型 ? 理性主义 ? 渐进主义 ? 系统理论 3.理性主义：政策即社会效益的最大化 ? 理性决策的含义 ? 理性决策模式的基本内容 ? 基本条件 ? 批评与障碍 理性决策的含义 ? 经济人假设：理性的政策是能达到最大社会效益 （社会利益最大化）的政策 ? 基本出发点：人们在决策是遵循最大化原则，抉 择最优方案，谋求最大效益。作为决策的主体， 始终坚持理性化活动，不存在任何非理性成分 ? 政府选择的政策：应该能产出社会利益高于成本 的最大值，而且政府应避免成本高于效益的政策 理性决策模式的基本内容 ? 决策者面临的是一个既定的问题：该问题同其他 问题的区别非常明显，或者至少同其他问题相比， 它是最重要的 ? 决策者选择决定的各种目的、价值或目标是明确 的，或是希望利益最大，或是希望损失最小，而 且可以依据不同目标的重要性进行排序 ? 决策者有可供选择的两个以上的方案，决策者会 将每一个方案，在不同的自然状态下的受益值(程 度)或损失值(程度)计(估)算出来，经过比较后， 按照决策者的价值偏好，选出其中最佳者 在实际中必须具备基本条件 ? 在决策过程中必须获得全部有效的信息 ? 寻找出与实现目标相关的所有决策方案 ? 能够准确地预测出每一个方案在不同的客观条 件下所能产生的结果 ? 非常清楚那些直接或间接参与公共政策制定的 人们的社会价值偏向及其所占的相对比重 ? 可以选择出最优化的决策方案 批评与障碍 ? 林德布罗姆的批评 – 决策者并不是面对一个既定问题，而只是首先必须找 出和说明问题 – 问题是什么?不同的人会有不同的认识与看法。比如 房价的不断上涨，不同的人从不同利益去看问题 – 决策者受到价值观的影响，选择方案往往会发生价值 冲突 – 在构成公共利益要素问题上，人们并没有普遍一致的 意见，公共利益不表示一致同意的利益 ? 西蒙的批评 – 要收集到与决策状况有关的全部信息是不可能的 批评与障碍 ? ? ? ? 政府公共政策不可能是完全理性化的 例子1：公共政策短期化：政治体系整体的非理性 例子2：拆迁政策中的政府自身利益 例子3：政府管制政策：追求社会利益最大化的激 励不足 ? 例子4：政府规模的扩大：低代价、低成本的政府 只是一种理想追求 ? 例子5：政府决策的信息不可能总是充分的：上海 市卫生局的政策案例 理性决策的障碍：总结 ? 没有相互认同的社会利益，而只有特殊团体或个 人的利益。许多利益是彼此冲突的 ? 许多这些相冲突的利益与成本无法比较或进行权 重，比如个人尊严与赋税增加之间，就不可能比 较或权重 ? 政策制定者并无动机在社会目标的基础上进行决 策，他们反而企图实现个人利益最大化（权力、 地位、绩效、金钱等） ? 政府制定政策并无很大动机将社会利益最大化， 而仅满足于发展的需求 理性决策的障碍：总结 ? 获取充分的信息是需要成本的，如时间耗费等。 要全面了解所有的政策方案，是不可能的 ? 人的预测、计算能力不足，无法完全了解政策方 案的成本与效益 ? 各种政策方案结果的不确定性：促使政策制定者 可能萧规曹随，以降低风险性 ? 大型官僚体系中，政策制定必须专业化分工，这 造成决策的协调困难 4.渐进主义：政策即过去的变型 ? 社会政治过程的四种形态 ? 渐进决策的内涵与特点 ? 渐进分析的合理性 ? 渐进决策的优点 渐进分析的合理性 ? 渐进政治的基本特征是政治领袖对基本国策的看 法是一致的，仅对每项政策提出渐进修改而已。 每一个竞争政党也只是渐进地改变本身的政策， 因而某项政策是在解决某一个既定问题时，经渐 进修改而达到完善地步 ? 渐进决策模型基本是保守的，它以现行的计划、 政策、消费为基础。决策者既没有足够时间、智 慧或经费，用以调查所有的政策方案，也无法在 多种不同的政治、社会、经济和文化价值相互交 错作用的情况下，评估出每一项方案的成本与利 益。只好以接受以往政策为理由，只审查不至于 造成自然、经济、组织与行政失调的方案 渐进分析的合理性 ? 人的智慧与能力是有限的，作为现实主义者，人 们不会经常追求唯一的最佳途径，一旦发现有可 行的途径，就会停止追求。决策者只有在那些自 己熟悉的方案中，不能再满足需求时，才会冒险 寻求较根本性的政策改革 ? 社会由各种不同的阶层，甚至不同的种族组织而 成。不同的团体，各有其既定目标。在现阶段多 元的社会环境下，为维持社会稳定，政府希望保 持现行的计划，不太愿意从事全面性的政策改革。 为保证现行计划的连续性，决策过程只能是渐进 的 渐进决策的内涵 ? 由于多元主体的参与制衡，政府的公共政策实际 上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经 验而对现行的政策做出的局部的、边际性的调适 ? 这种调适源自渐进的政治、渐进的政府决策，并 主要通过政党政治来实现 ? 调适的成功与否则取决于是否能够在一种渐进演 变的过程中逐步寻获关于既定政策的公共看法 ? 关于政策的社会趋同程度是这个成败的关键 过去政策的承诺 新增加的政策 1940 1950 1960 1970 1976 渐进决策的特点 ? 因为现实政治所推行的是渐进政治，对政策问题， 各政治领袖与政党的看法大致上达成共识，所能 调节或改变者，只是在小的枝节问题上，因而是 渐进的 ? 尽管政策分析或制定也会经常出现许多变量，但 渐进分析只注重几个重要变量，方案的考虑也只 限于少数几个 ? 价值与事实在渐进分析中交互使用，互为一体。 现实政治中的基本价值已达共识，无需再寻求各 种不同的价值标准作为决定的标准 渐进决策的特点 ? 渐进分析着重己有的政策为前提，这样的政策更 可能被社会上一般人所接受，并且与实现差距不 大，不至于冒险 ? 渐进决策需要遵循三个基本原则 – 按部就班原则 – 积小变大原则 – 稳中求变原则 渐进决策的优点 ? 决策所选择方案与现实状况相差不大，可以预测 ? 在一时无法搞清人们的各种需求时，渐进方案会 以不断尝试的方式，找出一种满意结果 ? 易于协调各种相互冲突的目标，不会因远离原有 目标，搞乱了原目标间的秩序 ? 渐进方式可以帮助人们检验所做的抉择是否正确， 特别在复杂条件下，可以孤立某些因素，比较其 利弊 ? 渐进方式比较稳妥，容易控制，能及时纠正错误， 不会造成大起大落的状况 5.系统决策理论 ? 公共政策：政治系统对外界环境所施加的影响/压 力的反应（David Easton） ? 环境所产生的力量对政治系统的影响，即输入 （input） ? 公共政策即政治系统的权威性价值分配，即输出 （output） ? 不同的政治体系，因政治制度安排不同，输入与 输出的关系不同 ? 稳定的政治体系：开放、动态的平衡 环境 要求 环境 输 入 政治系统 支持 决策 行动 输 出 环境 环境 政治系统的内容 ? 公共政策制定系统与环境的作用，是个互为影响 的动态过程，在反复循环中产生公共政策 ? 对系统来说，保存自己的机制是：产出要符合民 众利益；本身要不断完善具有法律支持的强制力； 对冲突性的投人要有协调措施 ? 对反馈来说，有效的机制是：实施公共政策后需 要进行评价，并将评价结果叠加到输人中，达到 影响输出之目的，即修改和补充原有的公共政策 系统分析的效果 ? 利用系统决策模型，若能对下列问题做出圆满解 答，会对政策分析提供有意义的成果 – 需求和支持(投入)会在什么样的政策环境下对系统发生 影响? – 政治系统本身所具有的哪些重要特征，得以将需求和 支持转化为公共政策，并使公共政策具有持久效用? – 环境的投入，如何影响政治系统的特征? – 政治系统的特征，如何影响公共政策的内容? – 环境的投入，如何影响公共政策的内容? – 公共政策如何作用于环境并反过来对政治系统发生作 用? 系统分析的效果 ? 该模型没有很好地说明一项决策中的决定是如何 做出的，但它能很好说明政治现象的复杂性和动 态性 ? 无论在何种环境里，它都可以解释复杂的社会现 象，因而它有广泛的应用性 – 在稳定的环境里，需求和支持变化不大，政治系统只 需渐进地修改公共政策的内容 – 在快速变迁的环境里，需求和支持变化很大，为适应 变化获得自身生存的需要，政治系统必须实行彻底改 革，使系统的产出，即公共政策符合新的需求和支持 二、行政决策过程 （一）行政决策的过程 ? 西蒙：情报活动、设计活动、抉择活动和审查活 动。 ? １．确定决策目标。 ? ２．拟定备选方案 ? 特点是预测、创新、对比 ? 三项任务：列出全部备选方案；确定每一方案的 后果；对全部备选方案可能的后果进行对比性评 价。 ? ３．选定行动方案 ? 满足决策最优标准的条件有五点 ? ４．决策过程反馈 政策过程的环节 ? Policy processes的环节 – 问题的提出：表达对政府活动的要求 – 决策议题的设定：决定即将被采纳的议题和问题 – 政策提议的形成：发展出政策提案已解决问题 – 政策的正当性：挑选一项提案；建立对该提案的政 治支持；促使该提案成为法律或政策 – 政策的执行：组织相应的官僚机构，提供服务，征 收税金 – 政策评估：评估政策后果与影响 公共政策流程 公 共 政 策 的 制 定 公 共 政 策 的 执 行 公 共 政 策 的 评 估 公 共 政 策 的 终 结 公共政策的制定 政 策 问 题 的 认 定 政 策 议 程 的 建 立 政 策 方 案 的 规 划 公 共 政 策 的 决 策 公 共 政 策 合 法 化 案例：深圳机场选址方案之争 ? 1987牟，关于深圳机场的选址有两种方案： 一是在北部建黄田机场，二是在市区南面 填海建白石洲机场。建黄田机场的理由是： 客源主要来自内陆地区，不会影响城市的 发展，便于飞机的安全飞行。建白石洲机 场的理由是：与香港共用，争取更多的国 际客源。 ? 反对建白石洲机场的人认为，机场建在白石洲， 妨碍城市的发展，机场自身也无扩展余地，噪音 将严重影响深圳大学，对附近的虹树林和鸟类保 护区形成破坏性影响。 ? 赞成建白石洲机场的人认为，与香港争客源是重 要的，上述问题可以采取安装双层玻璃窗和“驱 鸟器”等措施来解决。最后决定以“白石洲机场 方案”作为首选方案向中央领导汇报。但坚决反 对“白石洲机场方案”的少数人拒绝在“白石洲 机场方案”上签字。 ? 最后，国务院派工作组进行实地考察，多 次听取各方面的意见，否定了“白石洲机 场方案”，批准了“黄田机场方案”。从 这些年深圳机场的运行情况看，国务院的 决策是很正确的。 ? 这个案例说明，决策方案的设计、拟定、 评价和选择是非常重要的，必须做到既大 胆设想又精心设计，既畅所欲言又严谨周 密，力求使决策科学合理。 案例：宝钢工程的调整方案 ? 上海宝钢工程是1978年中央批准的特大型引进项目，由 于当初论证不充分，上马后暴露出很多问题。于是，国家 计委等19个部委的200多位专家和领导在1981年初就此问 题召开论证会议。会上有缓建、停建和分建等各种主张， 意见纷纭。会后，又成立专家论证小组，在分析对比各种 方案的基础上进行技未经济综合论证，提出了“缓中求活” 的调整方案。该方案认为，如果宝钢工程全部下马，不仅 损失直接投资上百亿元，还要蒙受赔款和国家信誉的损失。 如果国家再拿出20多亿元，按一定比例投资，避开国家投 资高峰，推迟两三年建设工期，宝钢一期工程就可形成生 产能力。同时，方案还提出与一期工程配套的“宝钢二期 工程不宜停建”，以便实现一期工程的钢和二期工程的相 配套，全面学习和掌握引进技术和管理经验，获得最佳经 济效益。最后，国务院采纳了专家组的调整方案。实践证 明，该调整方案是完全正确的。 （二）若干条件下的行政决策 ? １．不确定条件型行政决策。 ? 预测判断：三个因素，环境、行政决策者和决策结果。 ? 处理偏差问题的基本原则：可表达性原则及其偏差；易获 得性原则及其偏差；锚定和调整法原则及其偏差。 ? 选择原则：乐观原则；悲观原则；折中原则；等概率原则； 最小悔值原则。 ? ２．复杂问题条件下的行政决策。 ? 基本步骤： ? 需要克服的心理障碍 ? 补救决策失误的步骤 ? ３．专家参与条件下的行政决策。 ? 专家参与决策的形式。 （三）信息技术的运用 ? 网络技术能保证行政决策信息的高质、多量，提 高决策过程的透明度，缩小决策范围，强化决策 执行的监督，有利于行政决策的科学化、民主化。 它主要表现在以下几个方面。 ? １．增强决策的理性选择。 ? ２．优化行政决策过程。 ? ３．收缩行政决策范围。 ? ４．提高决策过程的透明度。 ? ５．强化决策执行的监督力。 网络技术的负面影响： ? １．信息提供的过量会引起盲目决策。 ? ２．信息系统的故障会阻滞决策过程。 ? ３．网络技术的运用会促使决策集中。 ? 计算机辅助决策支持系统（computer aided decision support system）DSS （四）影响行政决策的因素 ? ? ? ? ? ? １．政治和法律的特性。 ２．决策对象的特性。 ３．外部的压力。 ４．信息的质量。 ５．决策者素质。 ６．其他因素。 三、行政决策的执行 （一）执行的基本原则 ? ? ? ? ? １．决策执行要有周密的计划。 ２．行政决策的执行必须准确和迅速。 ３．行政决策执行必须灵活和创新。 ４．行政决策执行必须统筹兼顾。 ５．行政决策执行要正面激励。 （二）执行的一般过程 ? ? ? ? ? ? １．行政决策执行的方案阐释。 ２．行政决策执行的计划制定。 ３．行政决策执行的组织落实。 ４．行政决策执行的协调。 ５．行政决策执行的控制。 ６．行政决策执行的总结。 （三）执行绩效的评估 ? １．行政决策执行的作用效果。直接效果； 连带效果；历时效果；系统性影响；实质 性影响。 ? ２．行政决策执行等评估方法。 ? 质询法；民意调查法；标准比较法；前后 比较法。群体比较法；类似比较法。 ? ３．行政决策执行的评估优化。 ? 法制化；信息化；标准化；多元化。 四、行政决策的趋势 ? （一）民主化趋势 ? （二）综合化趋势 ? （三）科学化趋势 民主化趋势 ? １．行政决策权的分散趋势。 ? ２．专家参与行政决策的趋势。 ? ３．行政决策的复合趋势。团体决策 综合化趋势 ? 由单目标向多目标转移的综合化趋势。 ? １．这种趋势是个人决策向团体决策发展 的必然结果。 ? ２．这种趋势是单目标决策失灵的结果。 ? ３．这种趋势是行政决策者为了达到更佳 管理效能的结果。 ? ４．这种趋势是行政机关为了适应竞争环 境的必然结果。 科学化趋势 ? 第一，定性与定量相结合的决策趋势 ? 第二，短期决策与长期决策相结合的趋势。